由法院执行难引起的法律思考/刘京柱

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 06:31:58   浏览:8746   来源:法律资料网
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由法院执行难引起的法律思考①

刘京柱


摘 要:人民法院执行难的问题由来已久,为克服这一难题,各地法院大胆创新,采取了集中清理执行、公告执行、责令被执行人申报财产、限制高消费、举报有奖等方式、方法;法学界的专家、学者也就执行管辖、执行监督、执行权的分配、强制执行与破产宣告的转换乃至强制执行立法等提出了完善司法执行制度、解决执行难的途径。但由于制度规范层面上的缺失,执行实务中的一些貌似合理、合法的做法却成效甚微,甚至悖离了司法公平正义,损害了法院的权威和有关利益相关者的合法权益。本文对法院执行难的问题进行了一些思考,以期抛砖引玉,就教于司法实务和法学理论界的诸同仁处。
关键词:执行难 执行举措 法律与事实评价 规范建议
一段时期以来,困扰人民法院审判工作的执行难问题相当突出,不仅严重损害当事人的合法权益,破坏社会主义法制的尊严,而且影响经济发展和社会稳定。相当数量生效的判决、裁定、调解书得不到如期执行,使人们对司法公正、法律的权威产生疑虑,动摇公民通过正当的或诉讼的途径寻求公正的信心,甚至出现人民群众对政法机关,乃至对党和国家的信任危机。为解决执行难的问题,司法实务界和理论界的法律工作者可以说是见仁见智,出谋划策,人民法院集中清理执行积案行动方兴未艾,公告执行、开庭执行、责令被执行人申报财产、限制高消费、举报有奖等方式、方法纷纷出台;法学界的专家、学者也就执行管辖、执行监督、执行权的分配、强制执行与破产宣告的转换乃至强制执行立法等提出了完善司法执行制度、解决执行难的途径。但毋庸置疑的是,解决执行难这一顽症很难有一味药能收到立竿见影的功效。   
应当看到,近年来人民法院采取的各次集中清理执行积案行动,在取得一定成效的同时,也暴露出了一些值得深思的法律问题,笔者不揣浅陋,对此进行了一番思考,不当之处,请司法实务和理论界的诸同仁批评指正。
思考之一:集中清理执行(有的地方又称之为“执行会战”),其实质是一种急功近利的短期行为。既然是“会战”,当然便需集中人力、物力,于是不少法院便从内部各庭科室等抽调人员加入执行积案行动中,或是把案件分配到执行庭以外的其他庭室负责执行。这样做的结果不可避免地出现审判员、助理审判员代行执行员职权,执行业务生疏的庭室及其工作人员参与执行的情况,其执行能力与执行效果往往与专职执行员相形见绌,申请执行人的合法权益能否得到及时有效的保障颇令人怀疑。
思考之二:“中止执行”的不当扩大,影响了人民法院执行工作的公正性,程度不同地损害了人民法院的形象。有的法院为追求集中执行的效果,要求短期(如三个月)内积案执行率要达到一定比例(如80%),又规定中止执行可以算工作成绩,可以作为向当事人交待的结果,于是便出现了中止执行率过高,申请执行人害怕中止执行的结果。
据笔者调查,执行人员滥用中止执行的现象比较突出,片面扩大适用《民事诉讼法》第二百三十四条第一款第(五)项“人民法院认为应当中止执行的其他情形”的规定,滥用自由裁量权,把一些不应中止执行的案件予以中止。由于这一做法未穷尽所有对申请执行人的司法救济措施,不但往往导致损害申请人的合法权益,使申请人对通过诉讼追债丧失信心,而且还会损害法律的尊严,影响社会经济稳定。例如,对被执行人有下列情形之一的作了中止执行处理:(1)所有财产均在不同银行作了贷款抵押;(2)自行停业一年以上,人员解散,法定代表人下落不明;(3)申请人不同意接收被执行人的房地产抵偿债务;(4)被执行人已达破产界限,但未申请宣告破产;(5)被执行人严重资不抵债,固定资产已被外地法院查封,别无其他资产可供执行;(6)因涉及企业改制、职工安置,在职职工及离退休人员上访要求解决就业问题等等。
思考之三:“公告执行”的提法欠严谨,“公告执行”中的一些做法有着不容忽视的负面效应。我国民诉法所规定的执行分当事人自愿履行和强制执行,没有公告执行这一说法。而仅在民诉法第二百二十九条第一款规定,“强制迁出房屋或者强制退出土地,由院长签发公告,责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的,由执行员强制执行。”依照民诉法第二百二十条的规定,“执行员接到申请执行书或者移交执行书,应当向被执行人发出执行通知,责令其在指定的期间履行,逾期不履行的,强制执行。”根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第279条的规定,人民法院应当在收到申请执行书后的10日内发出执行通知,在该通知中除应责令被执行人履行法律文书确定的义务外,并应通知其承担民事诉讼法第二百三十二条规定的迟延履行利息或者迟延履行金。最高人民法院 1998年7月8日法释[1998]15号《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第24条规定:“人民法院决定受理执行案件后,应当在三日内向被执行人发出执行通知书,责令其在指定的期间内履行生效法律文书确定的义务,并承担民事诉讼法第二百三十二条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金”;第26条第一款规定:“被执行人未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的义务的,应当及时采取执行措施。”从以上规定可以看出,公告必须符合法定的条件,法院决定受理执行案件后,除强制迁出房屋或者强制退出土地必须由法院院长签发公告,责令被执行人在指定期间履行外,公告并非执行案件的必经程序,亦非强制执行的根据和前提。在执行实践中,主要有两种“公告执行”做法:一是对被执行人在执行通知书指定期间内不履行生效法律文书确定的义务,又不提供无履行能力证据的才采取公告执行措施;二是在被执行人未在执行通知指定期间履行义务的情况下,又向被执行人发出通知,要求其在一个新指定的期间内履行义务或提供有无履行能力的证据,提出履行意见,如果未按该通知要求履行,则法院将在有关新闻媒体上公开暴光并限定期间履行,逾期再不履行,则将视情依法采取强制措施。上述第一种做法将公告作为一种强制执行措施,即通过公告暴被执行人的光,丢其脸面;第二种做法让人觉着法律疲软,毫无威慑力可言。作为代表国家行使执行权的人民法院可以一再给被执行人留面子,一味忍让,两个通知加暴光,在限定期限内仍不履行也仅是视情“依法”采取强制执行措施。可见,公告并非强制执行措施,而更多地是起着揭开蒙在无视法律权威和法院权力的被执行人的面纱的作用。更有的法院在新闻媒体上的公告在选择对象上令人质疑,笔者就曾接触过一位人大代表,他曾直言,法律面前人人平等是社会主义法制的一项基本原则,法律不能因人而异,应加大对有一定履行能力却拒不履行,或是搬出有关领导来说情、抵制法院依法执行的国有企业的执行力度,国有企业欠集体企业、公民个人的钱也应依法及时给付。但令人遗憾的是,有的法院所选择的公告执行对象很少有国有企业,更甭说在执行法院所在地有重要影响的大中型企业了。这一做法正应了一名俗语“老太太吃柿子光拣软的捏”,也有的戏称为“杀鸡给猴看”,但所谓的猴们早已熟视无睹、麻木不仁了,你公开暴光它尚且不怕,更何况敲山震虎呢?
思考之四:强制性破产制度的阙如,既不利于执行效率的提高,又难以满足充分实现执行分配公正的需要。我国现行破产制度未实行破产职权主义,人民法院在民事诉讼程序或民事执行程序中,即使查明债务人不能清偿债务,也不能依职权宣告债务人破产。在人民法院的执行中,查明被执行人不能清偿债务是司空见惯的事,但由于债务人及其债权人未向法院申请宣告企业破产,法院又不能依职权宣告债务人破产,只好暂缓或中止执行,使资源不能得到及时优化配置,甚至造成国有资产的流失。这对有多名债权人申请执行同一被执行人(法人)的案件尤其如此,原因在于被执行人经营不善、濒于或已经歇业,债务沉重,多数陷入资不抵债的境地,被执行人的财产在清偿了前一位或几位申请人后,对其他案件往往便无财产可供执行,而绝大多数债权人又宁愿让债权站在账上也不愿主动申请债务人破产,对此执行法院往往以中止执行方式处理。实际上,这种处理方式是不能从根本上解决问题的,中止执行意味着被执行人将来还有清偿债务的可能,打个比方,中止执行的对象只是个“病人”,而名存实亡的企业是个“死人”,“病人”和“死人”之间的区别不言自明。对名存实亡企业欠债的执行,如仅以中止执行的方式处理,不仅没能从根本上解决案件的执行问题,而且,势必造成该企业债务与日俱增,使与其有正常交易业务的主体所受损害逐渐增大,甚至可能被当事人利用进行招摇撞骗,造成社会危害,影响社会经济秩序的稳定。只有对名存实亡的企业宣告其“死亡”,才能使所有的执行案件同时都得到公平、合理的解决,提高执行的效率,并且有效地维护整个社会经济生活的健康发展。在司法执行中建立强制性破产制度,对不能清偿多起债务的被执行人(法人)宣告破产,有利于提高执行效率,也是充分实现执行分配公正的需要。②
思考之五:执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。依照最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第2条规定,人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中属于法院自行制作的有民事、行政判决、裁定、调解书,民事制裁决定、支付令,以及刑事附带民事判决、裁定、调解书。对这些生效法律文书由于是法院自身所出,故当事人申请执行或法院内部移交执行时无需再行审查,而对法定由人民法院负责执行的仲裁裁决和调解书、公证债权文书、行政处罚决定、行政处理决定、外国法院作出的判决、裁定、国外仲裁机构作出的仲裁裁决,人民法院在执行立案时都须对其合法性或效力进行审查、确认。在执行机构执行本院生效法律文书过程中,案外人对执行标的提出异议的,依照民事诉讼法第二百零八条的规定,执行员应当按照法定程序进行审查,理由不成立的予以驳回;理由成立的,由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误,按照审判监督程序处理。最高法院关于适用民诉法若干问题的意见第258条规定,执行员在执行本院的判决、裁定和调解书时,发现确有错误的,应当提出书面意见,报请院长审查处理。在执行上级法院的判决、裁定和调解书时,发现确有错误的,可提出书面意见,经院长批准,函请上级人民法院审查处理。然而司法执行实践中,通过这一程序纠正错误判决、裁定和调解书的几近凤毛麟角。对那些案件当事人及案外人未对生效法律文书提出异议的,执行人员即使发现执行根据错误,但出于“同行相怜”、不愿得罪人、多一事不如少一事等原因,宁可将错就错“死马当活马医”,也不愿费力不讨好去追求司法正义。这种执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。
思考之六:近年来,地方保护主义干扰司法的问题屡见报端,也已成为法院执行难的一个重要原因。1998年,我国南方的两家报纸登载了有关“法院喊冤”的文章,大意是说,法院对来自当事人执行“打白条”的责难备感冤屈,认为之所以造成法院执行难的一个重要因素就是来自地方党政部门的干预,法院不能独立公正司法。在有的地方,外地法院去采取查封、冻结、扣押、划拨、拘留等措施时,需要当地法院和公安部门的允许;有的则要求当地法院制发文件,对某些企业给予特殊保护,比如不允许起诉、判决后不准执行等等。这些做法不但破坏了社会主义法制的统一,损害了法律的权威和人民法院的尊严,而且对受“保护”的企业和地方利益来言无疑是饮鸩止渴,因为在社会主义统一大市场条件下,任何地方、任何企业都不可能闭关自守,靠坑蒙拐骗、地方保护主义的保护伞就能长盛不衰、立于不败之地的。“欠债还钱,天经地义”,企图借助法外特权牟取非法利益、侵害他人合法权益是一种鼠目寸光的行径,也是极其有害的。有人提出改革司法机关地方党政领导的体制,建议党对司法工作的领导,通过党中央对最高司法机关党组的领导和上级司法机关党组对下级司法机关党组的领导来实现,就像军队系统那样。③这对摈除地方保护主义,实现司法独立、公正办案是一种催化剂,应该是利大于弊的。
思考之七:拒不执行判决、裁定罪的调整对象及追究程序的欠具体明确,造成部分执行案件申请执行人的合法权益难以及时充分、有效地实现。拒不执行判决、裁定罪在司法实践中存有不少争议,经人民法院主持达成的调解协议书生效后,能否成为本罪的对象?同样作为执行根据的支付令、仲裁书和调解书、追偿债权、物品的公证债权文书等生效法律文书,能否成为本罪的对象?拒不执行判决、裁定罪由公安机关立案侦查④,人民法院认为拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪的,应当将案件依法移送行为发生地的公安机关立案查处。⑤这是不是先定后审?既然受理执行的法院认为拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪了,又规定法院应当将案件移送行为发生地的公安机关进行立案查处,公安机关是依据法院的意见直接提请当地检察院提起公诉呢,还是等立案侦查完毕认为应提请检察院公诉?立法都不明确。如果接受移送的公安机关认为尚不构成该罪,又当如何处理?这会不会又造成法律上的执行难?关于该罪的调整对象,在刑法修订以前理论和司法界似乎争议还不大,多认为既包括判决、裁定,也包括调解书,支付令;而刑法修订后,则有的认为从立法精神和司法实践需要上来考虑,生效调解书也能成为本罪的对象,因为按照我国民事诉讼法的规定,调解书送达当事人,即具有与生效判决、裁定同等的效力,由人民法院负责执行。拒不执行刑事自诉案件、民事案件、商事案件等诉讼中由法院主持并已生效的调解书的,也可以本罪论处⑥;有的则认为,最高法院已在《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第一条作了明确规定,刑法第三百一十三条规定的“人民法院的判决、裁定”,是指人民法院作出的,具有执行内容并已经发生法律效力的判决、裁定,并没有扩大解释到作为执行根据的其他生效法律文书,立法机关对此尚无具体明文规定,但从法的严肃性、权威性而言,对该罪不应作扩大解释,即使需作扩大解释,对这种立法意义上的解释,也应由立法机关来行使,而不应由最高司法机关行使;还有的司法人员认为,为满足司法实践需要,有必要将所有由人民法院执行的生效法律文书都作为本罪调整的对象,否则,若只局限于判决、裁定,容易造成法律漏洞,让有能力执行却拒不执行者钻了法律空子。另外,对拒不执行判决、裁定罪由行为发生地(事实上多数为被执行人所在地)的公安机关立案查处,会不会又因地方和部门保护主义而导致执行难?如果法院执行人员被围攻、殴打,向被执行人所在地的公安机关写出情况证明,公安机关是直接作为查处的根据呢,还是仍需进一步调查辨认真伪?法官在其中究竟该扮演什么角色,会不会因此而陷入欲拔不能的尴尬境地?若公安机关不认真依法履行职责,互相推诿,申请执行人要想实现自己的合法权益岂非遥遥无期了吗?
思考之八:强制执行立法,贵在制度创新。当前,人民法院在执行工作主要依据我国民事诉讼法和最高人民法院的有关司法解释,但由于民事诉讼法的某些基本原则和制度并不适用于执行程序,例如,民事诉讼强调调解原则,执行程序中不能调解;民事诉讼强调双方当事人地位平等,强制执行则应强调保护债权人,强制债务人履行义务等等。只有通过单独立法,强制执行的特有原则才能得以体现。尽管最高人民法院的司法解释可以弥补现行立法的不足,体现强制执行的特点,将执行程序具体化,但最高法院毕竟不是立法机关,其司法解释也不具有普遍的约束力,更何况有些司法解释或者超出了授权的范围,或者偏离了立法原意⑦最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》所规定的一些制度,虽说是人民法院执行工作经验的总结和比较成熟的做法,但毕竟不是立法机关经过立法程序制定,不可避免地存在一些瑕疵和疏漏之处,造成执行实践中的混乱。例如,对参与分配的规定,被执行人为公民或其他组织,其全部或主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结,无其他财产可供执行或其他财产不足以清偿全部债务的,在被执行人的财产被执行完毕前,对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配。对参与被执行人财产的具体分配,应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人,可以申请参加参与分配程序,主张优先受偿权;被执行人为企业法人,未经清理或清算而撤销、注销或歇业,其财产不足清偿全部债务的,应当参照上述规定对各债权人的债权按比例清偿。应该说,最高法院的这些规定其初衷是好的,目的是使被执行人有限的财产在多个债权人间得到公平合理的清偿,但参与分配制度操作起来比较复杂,其运用有较严格的条件:申请参与分配的债权人应当向其原申请执行法院提交参与分配申请书,写明参与分配的理由,并附有执行依据,由该执行法院将参与分配申请书转交给主持分配的法院,并说明执行情况。在司法实践中,不好操作的地方主要有以下三点:一是主持分配的法院确定难,也即哪个法院首先查封、扣押、冻结不好确定;二是首先查封、扣押、冻结的法院并无义务向财产所有人(多数即为被执行人)的所有债权人声明已采取了这些保全措施,作为申请参与分配的人难以知悉该情况,往往错失参与分配机会;三是申请参与分配人享有的优先权、担保物权往往被首先查封、扣押、冻结的法院所否定,从而使参与分配制度流于形式;甚至也不排除有的法院搞地方保护主义,采取假查封、扣押、冻结措施,抵制外地法院的主持参与分配权。总之,笔者在此无意批驳最高法院的司法解释,只是认为要想解决执行难、执行乱的问题,必须加大强制执行立法力度,并应首重于强制执行的制度创新,以可操作性的制度来规范执行,以保障当事人公平、合理受偿。例如,在司法执行中建立强制性破产制度,实行破产申请主义与破产职权主义相结合;建立被执行人(指自然人)易服劳役制度、外出报告制度和收入申报制度;建立人民检察院对执行工作的监督制度等等。

注释:
①本文写作于1998年,全文原载于《东方讯报》1998年12月10日、17日等,本次登载略有改动。
②林祖彭、李浩《建议在司法执行中建立强制性破产制度》载《政治与法律》1998年第5期第8—9页
③侯国云、卢尔平 《市场经济条件下执行难的危害、原因与对策》 载《政法论坛》1996年第1期第81页
④1998年1月19日最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条第三款
⑤最高人民法院法释[1998]6号《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第八条第一款
⑥最高法院副院长刘家琛主编《新刑法条文释义》,人民法院出版社,1997年5月第1版第1371页
⑦王?《司法解释的制定、适用及其改革之思考》,载《人民司法》1998年第5期


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盐城市人民政府办公室关于印发《盐城市行政效能投诉中心投诉处理暂行办法》的通知

江苏省盐城市人民政府办公室


盐政办发〔2006〕40号


盐城市人民政府办公室关于印发《盐城市行政效能投诉中心投诉处理暂行办法》的通知

  
各县(市、区)人民政府,市开发区管委会,市各委、办、局,市各直属单位:
现将《盐城市行政效能投诉中心投诉处理暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

盐城市人民政府办公室
二〇〇六年四月七日


盐城市行政效能投诉中心投诉处理暂行办法


第一章总则
第一条为进一步规范行政效能投诉处理工作,督促行政机关、具有行政管理职能的事业单位及其工作人员依法行政,提高工作效率,切实改进机关作风,维护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法实施条例》等有关法律法规规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条盐城市行政效能投诉中心(以下简称投诉中心),负责受理公民、法人和其他组织(以下简称投诉人)对本市行政机关、具有行政管理职能的事业单位及其工作人员(以下简称被投诉人)的行政效能投诉。法律、法规、规章有专门规定的,从其规定。
第三条行政效能投诉处理应当坚持依法处理、实事求是,分级负责、归口办理,惩防结合、纠建并举,以及维护投诉人和被投诉人合法权益的原则。
第四条投诉中心在办理投诉事项中履行下列职责:
(一)负责受理、组织调查、协调处理投诉人对被投诉人行政效能的投诉。
(二)协调、督促、检查、指导各县(市、区)以及市各部门、单位和省属驻盐单位,依照有关法律法规调查、处理涉及本地区、本部门和本单位有关行政效能的投诉。
(三)对各县(市、区)、市政府各部门的行政效能投诉工作进行考核评比。
(四)受理不服下级行政效能投诉工作机构对行政效能问题办理结果的申诉。
(五)承办市政府及上级有关部门交办的有关行政效能投诉事项。
(六)综合行政效能投诉处理结果,向上级机关报告,必要时,向有关部门通报。
第二章受理范围
第五条投诉中心受理投诉人对被投诉人下列行为的投诉:
(一)违法设立或实施行政许可的。
(二)对符合法律、法规、规章和政策规定的事项,应当受理而不受理或在受理后未在规定时间内办结的。
(三)不认真履行岗位职责,对工作推诿,敷衍塞责,效率低下,延误工作或造成损失的。
(四)不履行公开承诺,或违反政务公开规定,不履行公开和告知义务的。
(五)假公济私,利用职权吃、拿、卡、要的。
(六)故意纵容、庇护不正当竞争,造成不良影响的。
(七)违反规定,乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派的。
(八)违反规定,强行指定购买商品或服务的。
(九)执行公务时滥用职权、作风生硬、态度蛮横、行为粗暴,甚至野蛮执法、故意刁难的。
(十)对群众的正当要求和合理意见置之不理的。
(十一)其他不履行或不正确履行职责和违反行政效能制度规定的行为。
不属于投诉受理范围的投诉事项,可根据法律、法规的规定,移送相关机构处理,并答复投诉人。
第三章投诉
第六条对属于投诉中心受理范围的事项,投诉人可依照本办法进行投诉。
第七条投诉人应当依法据实投诉,遵守投诉的有关规定,不得干扰机关正常工作秩序。恶意歪曲事实、诽谤被投诉人的,对投诉当事人进行批评、教育,情节恶劣的,依照有关法律规定追究相应的法律责任。
第八条投诉人可以采用书信、传真、电子邮件等书面形式投诉,也可以采用电话、走访等口头形式投诉。
投诉人采用口头形式投诉的,投诉中心须制作笔录。
第九条多人采用走访形式共同投诉的,应当推选l至5名代表。
第十条提倡投诉人署实名投诉,投诉人不愿署实名的,可以匿名投诉。
第十一条投诉人投诉时应当说明下列事项:
(一)被投诉机关的名称或者有关人员的姓名。
(二)投诉事项的事实和理由。
(三)投诉要求。
第十二条投诉人投诉时可以说明下列事项:
(一)投诉人的姓名、住址、工作单位和联系方式。
(二)与投诉事项有关的其他单位和人员。
(三)投诉事项所涉及的文件和有关证据等材料。
(四)投诉人自愿说明的其他事项。
第四章办理
第十三条投诉中心收到投诉后,应认真进行审查,并在2个工作日内作出受理或不予受理的决定。
投诉中心作出受理或者不予受理的决定后,能够通知投诉人的,应当及时通知投诉人。决定不予受理的,须告知不予受理的理由。
第十四条投诉中心受理投诉后,按下列情况处理:
(一)对有关本级人民政府部门、下一级人民政府及其负责人的投诉和上级部门交办的投诉,由投诉中心直接组织调查处理。
(二)对除本条第(一)项外的投诉,可转有权机关处理,必要时也可以直接组织调查处理。
第十五条投诉中心受理行政效能投诉后,应当在3个工作日内及时准确地作出自办、交办和督办的处理。自办件应当在10个工作日内办结。转办和督办件应当在20个工作日内办结。投诉人要求答复的,承办单位应当及时给予答复。
因特殊情况不能按期办结的,在征得主管机关或分管领导同意后,可适当延长办理期限,并告之投诉人。
第十六条投诉中心交办投诉件时,要出具交办函,并加盖投诉中心印章。对需要报送办理结果的投诉件,须在交办函中注明。
第十七条对投诉中心交办的投诉事项,承办单位应当在收到交办函之日起2个工作日内向投诉中心反馈承办情况,15个工作日内向投诉中心书面反馈办理结果;确因特殊情况不能按期办结的,应当说明理由和办理进展情况,征得投诉中心同意后,可适当延长办理期限,并告知投诉人。
第十八条投诉中心应对交办投诉件的调查处理情况进行督查。对处理不当的,可以责成承办单位重新调查处理。
第十九条投诉中心和承办投诉事项的有权机关对投诉事项进行调查时,被投诉机关和有关人员应当主动向投诉中心提供与投诉事项有关的执法依据、台帐、文件、票证、财务账册等材料,并就被投诉问题作出解释或者说明。
第二十条投诉事项由投诉中心自办的,在办理结束之日起2个工作日内将处理结果向投诉人反馈;交由有关单位办理的,在办理结束之日起2个工作日内直接向投诉人反馈,同时,将办理情况和结果形成书面材料报市投诉中心。
第二十一条有下列情形之一的投诉事项,可以中止办理:
(一)在投诉受理过程中投诉人就投诉事项申请仲裁、行政复议或向人民法院提起行政诉讼的。
(二)投诉人自愿撤回投诉的。
(三)投诉人不与投诉中心联系配合、无正当理由不参加协调活动的。
(四)匿名投诉且投诉问题的事实无法查证的。
(五)有其他中止办理情形的。
第二十二条行政效能投诉办理结果,应在适当范围内公开,接受社会监督,并作为各级行政机关或单位行政效能评估和工作人员年度考核、奖惩的一个依据。
第五章相关责任
第二十三条投诉中心工作人员应当按照下列规定做好投诉事项的保密工作:
(一)未经批准,不得将投诉材料转给被投诉人。
(二)需要将投诉事项转被投诉人所在单位核实、了解时,应当摘要转出,不得直接转出投诉材料。
(三)未经投诉人同意,不得公开投诉人的姓名、工作单位和联系方式等情况。
第二十四条投诉中心应明确专人负责受理投诉人的投诉,并认真做好投诉的受理登记、拟办、分办、转办、交办、督办、反馈、立卷、归档等工作。
第二十五条有关单位对交办的投诉事项应当在规定期限内办结。对弄虚作假,歪曲事实真相,包庇被投诉人的违法违纪行为和推诿扯皮、敷衍了事、查处不力,致使投诉人重复投诉,造成不良影响的,依照有关规定,给予承办机关和相关责任人通报批评、组织处理或纪律处分。
第二十六条被投诉人有本办法第五条所列行为之一的,由其职务任免机关或监察机关视情节轻重,依照有关规定,分别给予有关责任人员批评教育、组织处理和相应的行政纪律处分。
第二十七条投诉中心工作人员必须忠于职守,秉公办事,热情服务,客观公正,清正廉洁,提高效率。对违反规定处理投诉,或者对投诉事项拖延不办、查处不力,造成投诉人、被投诉人合法权益受损的,追究有关责任人的责任。
第二十八条任何单位和个人不得对投诉人的投诉进行阻拦、压制,不得打击报复投诉人。对违反规定造成严重后果的,由其职务任免机关或监察机关给予有关责任人员行政纪律处分。涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
第六章附则
第二十九条各县(市、区)、市直各部门和省属驻盐单位可参照本办法,结合工作实际,制订具体实施办法。
第三十条本办法自公布之日起施行,由市监察局负责解释。


国家医药管理局、劳动人事部关于医药行业实行技师聘任制的实施意见

国家医药管理局 劳动人事部


国家医药管理局、劳动人事部关于医药行业实行技师聘任制的实施意见
国家医药管理局、劳动人事部



实行技师聘任制是在高级技术工人中实行技术职务的一项重要政策。这对鼓励工人钻研业务、不断提高技术素质,稳定工人队伍,发挥高级技术工人的作用,适应经济建设需要,具有重要的意义。根据国务院批准,劳动人事部发布的《关于实行技师聘任制的暂行规定》(以下简称《暂
行规定》),结合医药行业的实际情况,提出如下实施意见:
一、各地区、有关部门在贯彻执行《暂行规定》中,必须加强领导,审慎行事。要明确技师是在高级技术工人中设置的技术职务,不是技术称号,不是高级技术工人的普遍晋升,必须严格按照任职条件、考核标准、比例限额,并根据生产岗位的实际需要,在生产车间、工段技术复杂工
种中的技术工人中进行考评、聘任。
技师聘任制的工作,应先行试点,取得经验后,再逐步推开。各地区、有关部门在开展这项工作中,必须精心指导,注意总结经验,切不可一哄而起,放任自流。
二、医药行业实行技师聘任制的工种(岗位)范围,要在国家医药管理总局颁发试行的《制药工人技术等级标准》、《医药经营人员业务技术等级标准》、《中药人员业务技术等级标准》、《医疗器械工人技术等级标准》中技术复杂的工种中实行。目前,要在技术等级线达到七级以上
(按初中高分级达到高级)的工种中实行。具体工种见附件。
三、技师的名称
(一)从事化学药品生产的,按化学合成制药、抗生素制药、药物制剂三大类专业,分别称化学合成制药技师、抗生素制药技师、药物制剂技师。以上三类外的专业,可在技师前冠以专业或工种名称,如药用玻璃技师、保全工中的管工技师等。
(二)从事医疗器械制造的,在技师前冠以专业工种名称,例如:医械电镀技师、X线机检验技师等。
(三)从事中成药生产的称中成药制药技师,从事中药饮片加工炮制的称中药饮片炮制技师。
四、技师的比例限额,各地区、有关部门应控制在实行技师聘任制工种的医药技术工人总数的百分之二以内。但在行业内部,应根据单位和工种的性质、特点、类型及不同情况,可调剂使用。
五、被聘技师实行职务津贴。津贴按每人每月二十元核定。具体标准,在国家下达的增资指标内由聘任单位根据不同工种的技术复杂程度、责任大小、劳动强度等情况,在十五至二十五元幅度内自行确定。
六、被聘技师可享受所在单位工程师等中级专业技术人员的有关福利待遇。
七、医药行业内,属其它行业归口管理并列入技师聘任制范围的工种,实行技师聘任制按照有关行业归口部门的实施意见执行。
八、技师的考核、评审工作,地方所属单位在当地劳动人事部门组织指导下,由医药管理部门的工人技术考核委员会负责。未成立工人技术考核委员会的,可成立技师考评组织,负责技师的考核、评审工作。基层单位也应设立相应的组织,在主管部门考评组织指导下开展工作。国家医
药管理局直属单位,由国家医药管理局负责,也可委托地方劳动人事部门负责。
九、关于技师的考核、评审,各地区医药管理部门应按照《暂行规定》第三条技师任职条件严格进行,并将任职条件具体化,根据实际情况进行补充,报国家医药管理局审定后执行。
十、对长期从事生产第一线技术工作的,确有真才实学、成绩显著、贡献突出的老工人,学历要求可以适当放宽,专业技术的考核,重点放在实际操作技能和解决实际问题能力方面。
十一、各地区和有关部门,可按照《暂行规定》和以上意见,结合实际情况,制订本地区、本部门的具体实施办法。

附:医药行业实行技师聘任制工种范围表

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序号| 工种名称 ||序号| 工种名称 ||序号| 工种名称
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| 制 药 || |补热息痛 ||58| 氯化工
|磺胺嘧啶: ||32| 还原工 ||59| 氢化工
1| 乙烯基乙醚工 ||33| 酰化工 ||60| 重氮工
2| 缩合工 ||34| 精制工 ||61| 水解精制工
3| 精制工 || |阿斯匹林工: || |维生素C:
4| 甲醇钠工 ||35| 阿斯匹林工 ||62| 种子工
5| 氧化工 || |氨茶硷: ||63| 发酵工
|咖啡因: ||36| 氨茶硷工 ||64| 提取工
6| 缩合工 || |水杨酸: ||65| 酮化工
7| 还原工 ||37| 二氧化碳工 ||66| 氧化工
8| 甲化工 ||38| 水扬酸工 ||67| 转化工
9| 精加工 ||39| 升华精制工 ||68| 精制工
10| 提取工 || |硫酸二甲酯: || |维生素B12:
11| 二甲脲工 ||40| 二甲酯工 ||69| 种子工
|安乃近 氨基比林: || |四-甲基吡啶: ||70| 发酵工
12| 安替比林工 ||41| 反应工 ||71| 消毒工
13| 氨基安替比林工 ||42| 分馏工 ||72| 配料工
14| 酰化工 || |二乙胺: ||73| 过滤工
15| 烷化水解工 ||43| 二乙胺工 ||74| 提炼工
16| 中和脱水工 || |痢特灵: ||75| 层析结晶工
17| 甲酰胺工 ||44| 氨酮工 || |烟酸、烟酰胺:
18| 安乃近缩合工 ||45| 双乙酯工 ||76| 缩合工
19| 氢化工 ||46| 大缩合工 ||77| 蒸馏工
20| 粗氨工 || |乙二胺: ||78| 氧化精制工
21| 精氨工 ||47| 氨化中和工 ||79| 合成工
22| 粗氨回收工 ||48| 蒸馏工 ||80| 精制工
23| 煤提工 || |硫酸阿托品: || |核黄素:
24| 苯肼工 ||49| 有机电化工 ||81| 种子工(有菌种选育的)
25| 缩合工 ||50| 氨化工 ||82| 发酵消毒工
26| 还原剂制备工 ||51| 托品酮工 ||83| 镜检工
|非那西丁: ||52| 侧链工 ||84| 水解沉降工
27| 烃化工 ||53| 酯交换还原工 ||85| 氧化精制工
28| 还原工 ||54| 精制成盐工 || |磺胺甲基异恶唑:
29| 醋化工 || |维生素B6: ||86| 克氏工
|盐酸吗林双胍: ||55| 脂化工 ||87| 脱羰工
30| 吗林工 ||56| 环化工 ||88| 缩合工
31| 缩合精制工 ||57| 硝化工 ||89| 精制工
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续表
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序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称
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|氨苯磺胺: ||123| 羟乙基化精制工 ||156| 碘化工
90| 磺化工 || |烟酸肌醇酯: ||157| 缩合精制工
91| 氨化工 ||124| 合成精制工 || |口服、注射用葡萄糖:
92| 成品精制工 || |异烟肼: ||158| 糖化工
93| 综合利用工 ||125| 异烟酸工 ||159| 净化工
94| 药用磺胺工 ||126| 缩合工 ||160| 结晶工
|磺胺眯: ||127| 精制工 || |葡萄糖酸钙:
95| 缩合工 || |利福平: ||161| 发酵工
96| 精制工 ||128| 种子工 ||162| 精制工
97| 水解工 ||129| 发酵工 || |巴比妥:
|盐酸硫胺: ||130| 消毒工 ||163| 氰化水解工
98| 盐酸乙眯工 ||131| 溶媒法提炼工 ||164| 脂化工
99| 乙酰丙醇工 ||132| 半合成工 ||165| 烷化工
100| 氯酯工 ||133| 侧链工 ||166| 合成工
101| 缩醛工 || |强力霉素: ||167| 精制工
102| 乙酰嘧啶工 ||134| 氯代工 ||168| 溴乙烷工
103| 硝酸胺硫工 ||135| 脱水工 || |盐酸普鲁卡因:
104| 转化工 ||136| 氢化工 ||169| 对硝基苯甲酸工
105| 精制工 ||137| 成盐工 ||170| 脂化还原工
106| 乙酰丁丙酯工 || |氯霉素: ||171| 精制工
107| 无水乙醇工 ||138| 硝化工 ||# |皂 素:
|抗菌增效剂: ||139| 氧化工 ||172| 水解工
108| 甲酯工 ||140| 溴化水解工 ||173| 提取成品工
109| 氧化工 ||141| 酰化缩合工 || |氨苄青霉素:
110| 缩合工 ||142| 还原工 ||174| 化学裂解工
111| 精制工 ||143| 分析工 ||175| 成盐工
|磺胺二甲基嘧啶: ||144| 消旋工 ||176| 缩合工
112| 裂化工 ||145| 成品工 || |苯巴比妥:
113| 分馏工 ||146| 甲酯工 ||177| 乙基化工
114| 缩合工 ||147| 蒸馏工 ||178| 缩合工
115| 精制工 ||148| 对硝基苯甲酸工 || |乙胺丁醇:
|磺胺五甲氧嘧啶: ||149| 三氯乙醛工 ||179| 拆分工
116| 甲酯工 || |泛影酸 ||180| 缩合成盐工
117| 缩合工 ||150| 硝化还原工 || |二苯丙酸落龙:
118| 精制工 ||151| 碘化酰化工 ||181| 氧化脱羧工
|海群生: ||152| 精制工 ||182| 双甲氧基酯化工
119| 酰化工 || |碘番酸: ||183| 水解精制工
120| 甲化工 ||153| 硝化缩合工 || |苯甲酸雌二醇:
121| 结盐工 ||154| 还原碘化工 ||184| 还原酯化工
|硝 唑: || |胆影酸: || |戊酸雌二醇:
122| 合化硝化工 ||155| 硝化还原工 ||185| 还原水解工
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续表
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序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称
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|妊娠素: ||214| 纯睾丸素工 ||245| 上脱溴工
186| 沃氏精制工 ||215| 丙酰化精制工 ||246| C21工
|雌三醇: || |片 剂: ||247| 乙酰化精制工
187| 烯醇酯环氧工 ||216| 配粉制粒工 ||248| 种子工
188| 雌三醇工 ||217| 压片工 ||249| 发酵工
|炔诺酮: ||218| 糖衣工 ||250| 提取工
189| 酮肟重排工 ||219| 包装工 ||251| 分离精制工
190| 氯醇化工 ||220| 质量检查工 || | (肤轻松类)
191| 环合水解工 || |大输液: ||252| 精制乙酰化工
192| 氧化开环工 ||221| 灭菌工 ||253| 磺酯脱酯工
193| 氧化脱羰工 ||222| 配剂工 ||254| 三酯、6F、转位工
194| 乙炔化工 ||223| 质量检查工 ||255| 溴羟环氧乙酰化精制工
|炔雌醇: || |粉针剂: ||256| 9氟精制工
195| 种子工 ||224| 无菌分装工 ||257| △1-2脱氢工
196| 发酵工 ||225| 灯检印包工 ||258| 17脱酯、16、17双羟缩酮、
197| 提取工 ||226| 质量检查工 || | 水介精制工
198| 精制工 || |水针剂: ||259| 霉菌上脱溴、磺脱酯C21
199| 电子自控精制工 ||227| 配制工 ||260| 17酯精制工
|甲氨喋呤: ||228| 灌封工 || | (地塞米松类)
200| 四氨基嘧啶工 ||229| 包装印字工 ||261| 乙酰化去酮工
201| 成品工 ||230| 质量检查工 ||262| 双烯工
|环磷酰胺: || |抗菌素生物测定: ||263| 上脱氮、环氧工
202| 环磷胺酰工 ||231| 生物测定工 ||264| 开环工
|氟脲嘧啶: || |抗菌素常规药理: ||265| 氢化工
203| 氟代缩环工 ||232| 常规药理工 ||266| C21位上溴工
204| 水介精制工 || |抗菌素: ||267| 氧化工
|环胞苷: ||233| 种子工 ||268| △1-4脱氢工
205| 环胞苷工 ||234| 发酵工 ||269| 溴羟环氧工
|硫酸长春新碱: ||235| 消毒工 ||270| 上氟工
206| 硫酸长春总硷工 ||236| 过滤工 ||271| 上脱氮环氧开环工
207| 硫酸长春新硷工 ||237| 提取工 ||272| 氢化水介氧化C21工
|甲地孕酮: ||238| 结晶工 ||273| 16u甲基霉菌氧化工
208| 甲地孕酮反应工 ||239| 离子交换工 ||274| 磺化脱酯脱氢环氧上氟
209| 成品精制工 ||240| 喷干工 || | 成品工
|黄体酮: || |软膏剂: ||275| 水介—碘化工
210| 氢化水解工 ||241| 软膏制剂工 ||276| 地塞米松磷酸呱嗪成品
211| 沃氏精制工 ||242| 软膏剂检查工 || | 精制工
|甲基睾丸素: || |皮质激素类药物: || | (倍他美松)
212| 格氏反应工 || | (可的松类) ||277| 缩酮—脱酯工
213| 沃氏精制工 ||243| 双烯工 ||278| 格氏—分离工
|丙酸睾丸素: ||244| 氧桥沃氏工 ||279| 后倍它工
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续表
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序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称
---|-----------||---|----------||---|----------
|实验动物饲养: ||308| 提取工 ||345| 医械抛磨工
280| 饲养工 ||309| 干燥工 ||346| 医械电镀工
|原料药试验: ||310| 研配工 ||347| 锻压检查工
281| 小试验工 ||311| 蜜丸制剂工 ||348| 机钳检查工
282| 中型试验工 ||312| 水(浓)丸制剂工 ||349| 热处理检查工
|卫生材料: ||313| 药酒制剂工 ||350| 医械抛光电镀检查工
283| 精梳工 ||314| 药胶制剂工 || |医用X线机:
284| 炼漂工 ||315| 膏药制剂工 ||351| 控制台组装调试工
|药用玻璃: ||316| 油膏制剂工 ||352| 发生器组装调试工
285| 机制料瓶工 ||317| 包装工 ||353| X线管组件装调试工
286| 机制管子瓶工 ||318| 保管工 ||354| X线机修理工
287| 机制拉管工 ||319| 片剂工 ||355| X线机检验工
288| 仪器吹制工 ||320| 针剂工 ||356| 绕线工
289| 仪器灯工 || |版本二: ||357| 滤线栅工
290| 仪器磨砂工 ||321| 整炮配制工 ||358| 专用配件装配钳工
291| 仪器刻度工 ||322| 一般提取工 ||359| 电真空管、器件清洗工
292| 仪器烘爆圆口工 ||323| 植物有效成分提取工||360| 电真空管器件真空除气工
293| 滤器制造工 ||324| 保管工 ||361| 电真空管、器件装架工
294| 煤气制造工 ||325| 制丸工 ||362| 电真空管、器件玻璃工
295| 溶化工 ||326| 冲散剂工 ||363| 电真空管、器件排气工
296| 退火工 ||327| 酊水糖浆工 ||364| 电真空管、器件老练工
297| 化验工 ||328| 制膏工 ||365| 电真空管、器件供气工
298| 料房工 ||329| 制硬膏工 ||366| 电真空管器件成品检验工
299| 筑炉工 || |中药饮片炮制: ||367| 荧光器件化学工
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续表
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序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称
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300| 车间检修工 ||330| 挑拣整理工 ||368| 荧光器件涂布工
|原料药生产车间保全工:||331| 切制工 ||369| 化工原料半成品、成品
301| 保全工(包括钳、管、||332| 炮炙工 || | 性能检验工
| 焊) ||333| 粉碎工 ||370| 铅玻璃配料工
|制剂生产车间保全工: ||334| 干燥工 ||371| 铅玻璃坩埚炉溶化退火工
302| 保全工(包括钳、管、||335| 保管工 ||372| 铅玻璃冷加工
| 焊) || |医疗器械制造 ||373| 铅玻璃检验工
|锅炉工: || |手术器械: || |医用电子仪器:
303| 锅炉工 ||336| 热锻工 ||374| 装接工
|中成药(技术等级标准有||337| 冷锻工 ||375| 结构装配工
|两个版本,以企业为单 ||338| 机 工 ||376| 调试工
|位,任选一种) ||339| 钳 工 ||377| 成品检验工
|版本一: ||340| 砂轮工 ||378| 例行试验工
304| 净选整理工 ||341| 热处理工 ||379| 线圈绕制工
305| 炮制工 ||342| 医械焊工 ||380| 变压器装校工
306| 方剂调剂工 ||343| 电机床工 ||381| 外购电气零部、整体检
307| 粉碎工 ||344| 模具工 || | 验(筛选)工
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续表
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序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称 || 序号 | 工种名称
---|-----------||---|------------||---|----------
382| 修理工 ||396| 制冷装配钳工 ||409| 灯 工
|医用光学仪器: ||397| 制冷管路工 ||410| 芯子磨削工
383| 粗磨工 || |注射针: ||411| 装配、磨配工
384| 球面工 ||398| 针座机工 || |体温计:
385| 平面棱镜工 ||399| 毛细管拉制工 ||412| 灯 工
386| 真空镀膜工 ||400| 针管机工 ||413| 倒空气复溢工
387| 照相复制工 ||401| 装配工 || |齿科材料:
388| 磨边工 || |注射器: ||414| 有机原料制造加工工
389| 刻度工 ||402| 玻璃料房配料工 ||415| 合金熔铸工
390| 仪器装校工 ||403| 玻璃熔炉(池炉)司炉工||416| 牙齿模具工
391| 检验工 ||404| 玻璃熔炉(坩埚炉)司炉||417| 窑炉工
392| 光学纤维工 || | 工 || |卫生材料:
|医用冷冻设备: ||405| 玻璃机械拉管工 ||418| 制膏工
393| 制冷工 ||406| 玻璃手工拉管工 || |医械钣金:
394| 制冷检查工 ||407| 芯子、外套成形工 ||419| 钣金工
395| 制冷修理工 ||408| 芯子、外套整形工 || |
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说明:医药行业的产品结构比较复杂,工种较多,有一部分工种未制订全国统一技术等级标准,其中技
术复杂、需纳入实行技师聘任制范围的工种,各省、自治区、直辖市可以补充技术等级标准,报国家
医药管理局颁发后纳入实行技师聘任制范围。



1987年12月19日