关于完善合议庭运作机制的思考

杜海军


内容提要：“公正与效率”是21世纪人民法院的工作主题，但是，由于我国合议庭运作中存在一定问题，影响到公正与效率的更好实现。为进一步实现法院工作主题，需要对我国现行合议制度本身及其运作、人事管理方面等到方面进行改革，以此来完善我国的合议制度，以求更好的实现公正与效率。
关键词：司法公正 合议庭 思考
合议庭，作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源的。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正的决断案件。合议庭作为一个审判组织的出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。但是，如何充分发挥合议庭的职能，公正地处理案件，一直是理论界、探讨关心的问题，实务界也在采取各种措施完善合议制度。通过几年来的司法实践，笔者想谈一下自己的一点个人体会和意见，以供大家探讨：
一、我国现行合议制度存在的弊端
（一）制度方面的不足
首先，合议庭判案权得到很大的限制。合议庭作为案件的审判组织，亲临了案件的全部审理经过，对案件的判决最有发言权，合议庭理所当然应当承担起案件的全部权利和责任，也正是通常所说的谁审案、谁判案。但是现行的很多制度都是请示汇报制度，真正的判决权不在合议庭，而在于院长、副院长和庭长，使合议庭失去决断案件的权利。
其次，审判委员会的启动制度不健全。我国现行法律规定，审判委员会的启动只能由院长启动，合议庭的审判长无启动审判委员会的权利。这样的启动程序只能是该讨论的没有讨论，不该讨论的却摆上了审判委员会的桌面上，不能提高合议庭的办案质量和效率。
再次，现在推行的审判长选任制度，到底选任的审判长是何种身份，是否每个普通程序的案件都要有选任的审判长参加，还是与其他的依法律规定担任审判长的人具有同样的个案随机性。我国法律规定，助理审判员以上的人员都可以担任审判长，而在院长、副院长、庭长、副庭长参加合议时是当然的审判长，那么，选出来的审判长又有什么意义？
（二）合议庭本身运作的不足
1、作为合议庭成员，不论是审判长还有是其他人员，都具有相同的权利和义务，都对案件的处理结果负责。但是现实生活中，很多合议庭流于形式，有的合议庭成员只是挂号，并未参加合议庭的审理案件，成了开庭时的独任制，判决也只是依靠主审人介绍案情分析评判，未能亲临现场，未能体会到案件审理中的焦点和争执双方对证据的意见，怎能做出正确的判断，又如何能做出公正的处理。
2、其次，审判人员责任心不强。有些审判人员对于参加合议的案件，不能实事求是地发表意见，而是对主审人的处理意见一律地同意，可想而知，法律规定的合议庭流于形式，起不到合议庭的作用。另一方面，是合议庭组成方面的不足。现行的合议庭组成有的法院实行大立案，可在一定程度上减少人为因素，但是大立案往往只指定主审人，其他组成人员往往由庭长指定或主审人组成，这仍有一定的人为因素在作祟。
3、另外，合议庭审理案件的审理模式有待于进一步规范。现在各地法院对于合议庭审理的案件，未能形成一种比较固定的模式，大部分都采用审判长或主审人一问到底，其他参加人员只看不问的审理模式。这很不利于充分调动每个合议庭组成人员的积极性，造成很多合议庭组成人员只是挂号，未能形成良好的分工。
（三）人事管理方面的不足
当前形式下，很多法院进行了审判长选任，对于强化合议庭的功能起到了非常重要的作用，但是现行的人事管理制度约束着审判长及合议庭职能的充分发挥，主要表现在庭长这一职务对案件的影响。庭长作为一个行政管理领导，同时在参加合议庭时是合议庭当然的审判长，这样以来，双重身份的庭长权力之大可想而知，作为合议庭的其他组成人员，因为庭长是行政领导，对审判员日后工作及升迁起着重要影响，同时作为主导案件审理的审判长，其对案件发表的意见和看法往往是案件的最终处理结果，其影响之大可以说超过审判委员会和院长副院长，案件中的表决少数服从多数也只能流于形式，案件的公正判决无从谈起。退一步说，即使庭长不参加合议庭，因现在很多法院没有实行庭长定期轮换制度，使一个庭长较长时间在一个庭室工作、负责，庭长随着时间的推移，往往并不是义务和责任感的增强，却是权利控制的强化，认识不到庭室领导的职责是团结大家一起干，是上级领导托付的责任，而滋长的却是“庭室是我的，我说了算的”官老爷作风，再者，因庭长和审判员较长时间共同生活，很易同化，庭长的言行都对审判员起着潜移默化的影响，再加上有些审判人员片面追求团结，对庭长对案件的表态发言也一般予以默认和遵守，损害的却是当事人利益。但我不是说庭长素质很低，即使在庭长都素质很高的情况下，这样的管理体制照样出现以上这种情况，这是我国法院对法院人事管理采用行政管理的那一套形成的。
二、完善我国合议制的几点建议
通过以上几个方面的分析，我国的合议庭制度还应进行大力改革，以减少不公正的成份，做到最大程度的实体公正和程序公正，笔者认为应从以下几个方面做出努力。
（一）强化合议庭职能
合议庭职能的强化主要是从制度上赋予合议庭权利，组成上减少人为因素。应从以下几方面着手：
1、给合议庭以完整的处理案件的权力。包括对案件审理的操纵、对案件审理中出现的违反诉讼秩序的参与人的处罚、案件的判决等等，都应由合议庭作出，取消请示汇报制度。现在有些法院对一般的案件取消了请示汇报制度，增强了合议庭职能，实际运作中产生了很好的效果，大大提高了办案效率和质量。
2、增加由审判长启动审判委员会运作的权利。当案件复杂，合议庭不能形成多数意见时，直接由审判长提请审判委员会讨论，当然，具体时间可由院长根据具体情况予以安排。
3、实行案件的繁简分流。实行案件的繁简分流，对于一般的案件，既使双方有争议，因法官素质的普遍提高，案件数量的大量增多，考虑到办案效率和诉讼效益，对事实比较容易认定的，也应适用简易程序，在立案庭实行大立案时，较为复杂案件直接确定合议庭组成人员，确定时可考虑实行立案庭的抽签制。抽签时可采用将全部审判人员输入电脑，运用一定的程序，来确定审判人员，以达到将人为因素减少在最低程度。
（二）改革人事管理
法院的人事管理不同于一般的行政管理，我们应借鉴西方国家实行的行政管理和法官管理相脱勾的管理模式，行政人员就是后勤人员，负责法官工资的发放，办工区卫生的打扫等后勤事务的处理，他们无权处理案件，也当然不是法官。不能兼任法官，也不能随便任命为法官，法官的任命、调迁都采用相对严格的程序，法官相对独立，具有处理案件的全部权力。建立起法官相对独立的人事管理制度后，因法官彼此都是独立的，不存在上下级关系，他们在案件中才敢于说真话，敢于对案件处理提出不同的意见，才能保证案件处理的公正性。这样法院应相对减少行政管理人员，以实现行政管理的高效率。可考虑取消庭长这一职务的设置，而组成一个统管全院的机构，以对法院进行行政管理。在不能做到这一点的情况下，法院也应当注意实行庭室长的定期轮换。
（三）规范合议庭的运作
1、为了克服合议庭流于形式的弊端，应当规范合议庭的运作。这首先应在制度上加以规定，我国法律虽然规定了合议庭审理案件这一组织，但是却未明确一些责任。应当规定合议庭成员在开庭时必须到庭，不能仅凭主审人介绍案情进行判决。如不到庭，应承担一定的法律后果。例如，停职思过半年直至清理出法官队伍。据我了解，我国还未有一例因为未参加开庭而受到处分的法官。这无形放纵了许多法官的行为，其结果只能是导致更多的法官不注重开庭时到庭。
2、加强对审判人员职业道德教育。通过道德教育，使他们明确自己是公正的化身，使命也是维护公正，这样才能在案件中敢于谈自己的看法，敢于说不同意见，以达到提高办案质量的最终目的。
3、规范合议庭开庭审理模式。我们要彻底改变审判长或主审人一问到底的审理模式，明确审判长在开庭时的组织、协调者身份，在审判长和其他组成人员之间作比较合理的分工，对证据的采信也应采用少数服从多数原则，对于双方争议不大及能够当庭采信的，可在庭审时简单交换一下意见予以确认，对于双方争议很大一时难以做出认证的证据，可在休庭后合议庭集体讨论，对证据的效力进行分析，依少数服从多数原则决定是否确认为有效证据，然后在继续开庭时予以认证。这样，即体现了合议庭组成人员的平等地位和平等的权利、义务，也有有利于防止合议庭中一人独断地对证据做出认证，破坏合议庭的民主集中制原则，同时，也防止了审判人员在审判席上交头接耳，吵个不休的现象，影响法庭审理的严肃性。
4、规范合议庭评议案件的运作。合议庭评议案件，是合议庭审理案件做出裁判前的一个重要环节。为了防止合议庭成员评议案件时有些人滥竽充数，不负责任地对案件做出表决或简单同意，应规定每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，根据分析提出法律适用，然后做出如何处理的意见。对于比较复杂的案件，可要求每位合议庭成员写出书面案件分析报告，并做出具体处理意见的决定。然后，在合议时汇总意见，能够统一的或多数人意见一致的，可根据汇总意见做出判决，意见分歧很大的可由审判长提请审判委员会讨论。对于案件的分析报告，评析人在评议时，也可做出变动，形成自己更为成熟的意见，以实现原则性和灵活性相统一

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2525968）



吉林省白城市人民政府


白城市人民政府关于印发《白城市社会力量办学管理办法》（试行）的通知


各县（市、区）人民政府（管委会），市政府各委办局、各直属机构：
　　《白城市社会力量办学管理办法》（试行）已经市政府第20次常务会议讨论通过。现印发给你们，请结合实际，抓好贯彻落实。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO二年七月二十二日
　　　　　　　　　　　白城市社会力量办学管理办法(试行)

　　第一条 为加强和规范社会力量办学的管理，促进社会力量办学事业健康发展，维护举办者、教育机构及其教职工和受教育者的合法权益，依据国务院《社会力量办学条例》和吉林省《社会力量办学机构审批暂行办法》等规定，结合我市实际制定本办法。
　　第二条 本办法所指社会力量办学是指企业、事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会举办实施学历教育和文化补习、学前教育、高等教育自学考试助学非营利性社会服务的教育活动。
　　第三条 各级教育行政部门是负责审核、审批和管理社会力量办学机构的职能部门。市、县（市、区）教育行政部门设立社会力量办学管理办公室，具体负责社会力量办学资格审核审批，颁发《社会力量办学许可证》。教育机构取得办学许可证后，应当依照社会力量举办非企业单位登记的有关规定办理登记。
　　第四条 社会力量办学机构的审批权限按下列规定执行：
　　（一）大学专科以上的高等学校由省以上的教育行政部门审批；普通高中、中等职业学校、普通初中由市教育行政主管部门审批；小学、学前教育机构（幼儿园）由县（市、区）教育行政主管部门审批，并报上级教育主管部门备案。
　　（二）市所属学校面向社会举办文化补习、短期培训及各类专修（培训）学校，由市教育行政主管部门审批。县（市、区）所属学校面向社会举办文化补习、短期培训及公民个人举办的文化补习、短期培训班，由县（市、区）教育行政主管部门审批。
　　第五条 申办社会力量办学机构应具备以下条件：
　　（一）主办者应具有法人资格，申请举办教育机构的个人，应具有政治权利和完全民事行为能力,应具有良好的政治素质和业务素质，管理者应具备五年以上教育教学管理经验。
　　（二）有明确的办学宗旨和培养目标，有切实可行的教学计划、教学大纲和相应的教材，有健全的组织机构。
　　（三）教师应具有相应的合格学历和教师资格，教师配备及学历标准参照系列国民教育学校相对应的标准执行。
　　（四）有符合办学需要的教学场所，必要的教学设施及实验实习基地，教学设施配备应达到国家、省的有关标准。
　　（五）办学单位有足够的注册资金和合法、稳定的经费来源，注册资金可根据办学规模确定，中学不得低于50万元，小学不得低于30万元。
　　第六条 社会力量办学机构审批程序按下列规定执行：
　　（一）申请。由主办单位或个人向审批机关提出申请，填写《白城市社会力量办学审批登记表》，并提供以下资料：
　　1、申办报告；
　　2、举办者的资格证明文件；
　　3、拟任校长或者主要行政负责人以及拟聘教师的资格文件；
　　4、拟办教育机构的资产及经费来源的证明文件；
　　5、拟办教育机构的章程和发展规划；
　　6、审批机关要求提供的其他材料。
　　联合举办教育机构的，还应当提交联合办学协议书。
　　（二）审核。教育行政部门对主办单位或个人提交的相关材料进行核查，并实地查看教学所需的场地、设备等。
　　（三）审批。经审核后，教育行政主管部门对同意办学的申办者下发批准文件，由社会力量办学管理办公室颁发《社会力量办学许可证》。
　　第七条 设定的社会力量办学机构名称应当确切表示其类别、层次和所在行政区域。未经国务院教育行政主管部门批准，不得冠以"中华"、"中国"、"国际"等字样。
　　第八条 由社会力量举办的基础教育学校，除经费来源以外，在其他各方面应享有与同层次公办学校同等的权利和义务，并保护参与办学者的合法权益。
　　第九条 教育行政主管部门负责对社会力量举办的教育机构在培养目标、专业及课程设置、教学计划、教材选用、教师聘用、学籍管理以及其它教学工作进行指导、监督和管理。并组织对办学单位的教学质量、办学方向、资产财务管理进行评估。
　　第十条 办学单位应当依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照行政事业单位会计制度规定设置会计帐簿。
　　第十一条 办学单位的收费项目和标准，由办学单位提出，经审批机关审核提出意见，由财政部门、物价管理部门按照职责分工，根据教育、教学成本和接受资助的实际情况核定。
　　第十二条 社会力量办学机构举办的全日制中小学所得合法资金，在留足学校发展资金后，可适当安排经费奖励学校举办者。
　　第十三条 社会力量办学机构的变更与解散应按以下规定执行：
　　（一）社会力量办学机构改变名称、性质、层次，应当报审批机关批准；变更其他事项，应当报审批机关备案。
　　（二）社会力量办学机构合并，应当进行财产清算，并由合并后的办学机构妥善安置原在校学生。
　　（三）社会力量办学机构的董事会或者举办者根据办学机构的章程规定要求解散的，或因故无法开展正常的教育、教学活动的，均应当解散。
　　（四）社会力量办学机构解散时，应当妥善安置在校学生，审批机关可以予以协助。实施义务教育的办学机构解散时，审批机关应当安排在校接受义务教育的学生继续就学。
　　（五）社会力量办学机构解散，应当依法进行财产清算。在清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。
　　（六）审批机关对解散的社会力量办学机构应当予以公告，并通知其交回办学许可证和印章，予以封存。
　　（七）教育机构解散时，须由审批机关核准。
　　第十四条 举办者虚假出资或在教育机构成立后抽逃资金的，由审批机关责令改正；拒不改正的，依照国务院《社会力量办学条例》第五十一条的规定，处应出资金额或者抽逃资金额2倍以下的罚款。
　　第十五条 伪造、变造和买卖由教育行政主管部门颁发的《社会力量办学许可证》的，由公安机关依照治安管理处罚条例予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十六条 办学单位超过经核定的项目和标准滥收费用的，由审批机关责令限期退还多收的费用，并由财政部门、价格管理部门依照有关法律、法规予以处罚。
　　第十七条 办学单位不确定各类人员的工资福利开支占经常办学费用的比例，或者不按照确定的比例执行的，或者将积累用于分配或校外投资的，由审批机关责令改正，并给予警告；情节严重或者拒不改正的，依照国务院《社会力量办学条例》第五十四条的规定，由审批机关责令停止招生，吊销办学许可证或者予以接管。
　　第十八条 教育机构管理混乱、教育教学质量低下，造成恶劣影响的，由审批机关限期整顿，并对其警告；情节严重或者经整顿仍达不到要求的，由审批机关依照国务院《社会力量办学条例》第五十五条的规定，责令停止招生、吊销办学许可证或者予以接管。
　　第十九条 审批机关滥用职权、徇私舞弊的，或者对所批准的教育机构疏于管理，造成严重后果的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
教育行政主管部门在对教育机构实施监督管理中收取费用 的，退回所收费用；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第二十条 本办法由白城市人民政府法制办公室负责解释。 第二十一条 本办法自发布之日起实施。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO二年七月十五日