省级人民政府不能以规范性文件限制或剥夺劳动者依法应享有的工伤保险待遇

左明德


　　劳动部于1996年8月12日发布（1996年10月1日施行）的《企业工伤保险试行办法》第二十八条规定：“由于交通事故引起的工伤，首先应当按照《道路交通事故处理办法》及有关规定处理。交通事故肇事者已经支付了医疗费.丧葬费.护理费.残疾用具费.误工工资.死亡补偿费.残疾生活补助费的，企业或者工伤保险经办机构不再支付相关工伤保险待遇；交通事故肇事者支付的交通事故赔偿待遇低于相关工伤保险待遇的，由企业或者工伤保险经办机构补足其差额”。据此，1996年10月1日以后发生的因交通事故引起的工伤，劳动者不能既享受交通事故赔偿待遇，又同时享受工伤保险待遇(即所谓的不能享受双重赔偿)。在这里，劳动部限制了部分劳动者的工伤保险待遇。但是，国务院于2003年4月27日发布(2004年元月1日施行)的《工伤保险条例》则取消了上述限制性规定。据此，我们可以这样理解：自2004年元月1起，因交通事故引起的工伤，劳动者即可以向交通事故肇事者索赔，还可以同时向工伤保险经办机构或用人单位主张工伤保险待遇(即所谓的可以享受双重赔偿)。这对劳动者来说是一个好消息。但且慢高兴,不出数月，部分省市人民政府陆续发文限制劳动者的工伤保险待遇。某省政府(2003年12月22日发布)《关于贯彻的实施意见》（某府发{2003}42号）第十条规定：“职工上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，按《条例》规定认定为工伤和视同工伤的，如第三方责任赔偿的相关待遇已经达到工伤保险相关待遇标准的，用人单位或社会保险经办机构不再支付相关待遇；如第三方责任赔偿低于工伤保险相关待遇，或因其它原因使工伤职工未获得赔偿的，用人单位或社会保险经办机构应按照规定补足工伤保险相关待遇.”（以下简称《实施意见》）。省政府的一纸《实施意见》又将劳动者刚刚燃起的希望扑灭。笔者认为《实施意见》有以下不妥之处：

一．《实施意见》混淆了侵权之债与合同之债的区别，错误地将劳动者向交通事故肇事者或意外伤害事故责任者索赔后又要求享受工伤保险待遇视为双重赔偿。

　　劳动者接受交通事故肇事者或意外伤害事故责任者赔偿后又主张工伤保险待遇，从表面上看好象是一事二赔， 其实不然。劳动者上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，就与交通事故肇事者或意外伤害事故责任者之间形成了一个人身损害赔偿的法律关系。这种伤害经依法认定为工伤和视同工伤后就在劳动者与工伤社会保险经办机构或用人单位之间又形成了一个工伤保险合同赔偿的法律关系。前者是侵权之债，后者是合同之债，不能混为一谈。

1．劳动者向交通事故肇事者或意外伤害事故责任者索赔是基于双方存在一个人身损害赔偿的法律关系，应适用侵权法，属私法范畴。

2．劳动者向用人单位或社会保险经办机构主张工伤保险待遇是基于双方存在一个(工伤保险)合同法律关系而言的，是因其(依法应由用人单位)支付了工伤保险费而应取得的对价，应适用《劳动法》和《工伤保险条例》的规定，属公法范畴。

　　用人单位参加工伤保险并支付了工伤保险费后，在劳动者与用人单位和工伤保险经办机构之间就形成了一个事实上的(工伤保险)合同法律关系。与一般商业保险合同不同的是，工伤保险合同带有很强的行政性。这种行政性表现在一是订立工伤保险合同的强制性，即用人单位必须参加工伤保险而不是象一般商业保险合同那样由当事人自由选择订立或者不订立；二是表现在工伤保险合同的很多条款是由法律.法规直接规定而不是由当事人协商约定的。尽管具有很强的行政性，但工伤保险合同仍然具有一般商业人寿保险合同的基本属性：即投保人交付保险费，当被保险人出现合同约定(法律规定)的人身伤亡事故时，不论被保险人是否已从第三人处得到部分或者全部赔偿，都应由保险人按照约定(法律规定)支付保险金。
　　因此,“职工上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，按《条例》规定认定为工伤和视同工伤的”， 交通事故肇事者或意外伤害事故责任者赔偿后，劳动者再主张工伤保险待遇是因不同的法律关系而产生的不同的民事债务，不属一事二赔。

二．《实施意见》限制或剥夺了劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇。

　　《工伤保险条例》规定劳动者因工受伤,只要经劳动保障行政部门认定为工伤或视同工伤,工伤保险经办机构或用人单位就应当按照《工伤保险条例》第五章的规定支付工伤保险待遇。据此，经劳动保障行政部门认定为工伤或视同工伤是劳动者享受工伤保险待遇的唯一条件。《实施意见》却增加了一个条件：“第三方未予责任赔偿或赔偿额低于工伤保险待遇的”。这个增加条件导致部分劳动者不能或者不能足额享受工伤保险待遇，限制或剥夺了劳动者依照《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》规定应享受的工伤社会保险待遇。

三．《实施意见》超越权限限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇，属越权行政,因而是无效的。
　　省级人民政府有无权力限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤保险待遇呢？笔者的答案是否定的。

(一).省级人民政府无权在法律. 行政法规、地方性法规的授权之外自行制订规定。

　　中华人民共和国立法法第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　地方政府规章可以就下列事项作出规定：

1. 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

2. 属于本行政区域的具体行政管理事项。”

　　据此, 省级人民政府只能在法律、行政法规、地方性法规的授权范围内制定规章，根本不能在未得到法律、行政法规、地方性法规授权的情况下自行制定规范性文件。

(二).法律、行政法规、地方性法规有没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定呢?

　　首先，法律没有授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的条件的规定。
　　《中华人民共和国劳动法》第七十三条第三项规定：“劳动者享受社会保险的待遇和条件由法律和法规规定”。
　　工伤保险是社会保险之一。《实施意见》只是省级人民政府的规范性文件，既不属法律，也不属法规，根本无权制订劳动者享受工伤社会保险的条件，更不用说制订限制或剥夺劳动者享受工伤社会保险的条件了。省级人民政府只能就执行《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的规定制订规章（注意是规章而不是规范性文件）。即只能在《工伤保险条例》的授权范围内作出规定，而不能抛开《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的授权自行任意限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇。
　　其次, 行政法规也没有授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的条件的规定，更没有授权省级人民政府增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件。
　　《工伤保险条例》只是在第三十四条.第三十五条授权省级人民政府制订一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的具体标准，在第三十七条授权省级人民政府制订一次性工亡补助金的具体标准，在第三十八条授权省级人民政府制订伤残津贴.供养亲属抚恤金.生活护理费的调整方法。除此之外, 《工伤保险条例》就未再授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的任何权力。其实,《工伤保险条例》的以上几条授权都只是对劳动者享受工伤保险待遇标准（请注意这里是标准）的授权,而不是对劳动者享受工伤保险待遇的条件的授权。
　　再次, 地方性法规也没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险的条件作出规定。
　　某省人民代表大会及其常务委员会没有制订有关劳动者享受工伤社会保险待遇的标准和条件的地方性法规，更没有授权省级人民政府增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件。
　　综上，既然《中华人民共和国劳动法》规定省级人民政府无权对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定，行政法规、地方性法规又没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定,《实施意见》却在没有得到授权的情况下增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件，限制或剥夺了劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇，依照《中华人民共和国立法法》第七十三条和《中华人民共和国劳动法》第七十三条第三项规定,，四川省政府《关于贯彻的实施意见》（某府发{2003}42号）第十条规定属越权行政，明显违法，依法应属无效。

四．《实施意见》与《中华人民共和国安全生产法》.《中华人民共和国职业病防治法》.《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》. 《工伤保险条例》.《最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》的规定相抵触。

全国人民代表大会常务委员会


第二届全国人民代表大会第四次会议关于1963年国民经济计划和1964年国民经济计划、1963年国家预算和1964年国家预算初步安排的决议

（1963年12月3日第二届全国人民代表大会第四次会议通过）

第二届全国人民代表大会第四次会议，批准国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春代表国务院所作的关于1963年国民经济计划执行情况和1964年国民经济计划草案的报告，批准国务院副总理兼财政部长李先念代表国务院所作的关于1963年国家预算草案和预计执行情况、1964年国家预算初步安排的报告。
大会批准1963年国民经济计划和1963年国家预算，批准1964年国民经济计划。大会批准1964年国家预算的初步安排，并且授权全国人民代表大会常务委员会，在1964年国家预算草案编成以后，对1964年的国家预算，连同1963年的国家决算，进行审查和批准。
大会满意地指出，我国各族人民在中国共产党和毛泽东主席的领导下，在鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线的指引下，团结一致，艰苦奋斗，在社会主义革命和社会主义建设的各个路线上取得了辉煌的胜利。
我国的国民经济按照以农业为基础、以工业为主导的总方针，在调整、巩固、充实、提高的工作中取得了巨大的成就。我们已经战胜了连续三年严重自然灾害以及由于别人片面破坏协议、撤退专家的背信弃义行为给我们造成的经济困难。我们还纠正了具体工作中的缺点和错误，取得了社会主义建设的丰富经验。我国的国民经济已经开始全面好转。
我国自力更生地进行社会主义建设的方针已经取得了显著的成效。我国工业规模和生产数量都有了增长，特别是在品种和质量方面有了跃进的发展。我国已经初步建立起独立自主的巩固的工业基础。
我国农村人民公社越来越显示了它的优越性。人民公社的集体经济已经得到进一步的巩固和发展。农业生产的情况，去年比前年好，今年比去年好，一个农业生产的新高潮，正在形成和发展着。
在我国国民经济的其他各个战线上，在科学、文教事业和国防建设等方面，也都取得了许多新的成就。
大会还满意地指出，我国在国际事务方面，同国内工作一样，也取得了巨大的成就。帝国主义和各国反动派孤立中国的阴谋，遭到了可耻的失败。我国在全世界人民中的声望，进一步提高了。我们的朋友和同志遍于全世界。
大会认为，我国人民当前的任务，是要进一步贯彻执行既定的正确方针，努力全面完成和超额完成1964年的国民经济计划和实现国家预算，争取国民经济情况的进一步全面好转。我们应当在全国范围内进一步开展社会主义教育运动和增产节约运动，加强调查研究，加强干部同群众的联系，贯彻执行群众路线，继续纠正工作中存在的缺点和错误，争取在阶级斗争、生产斗争和科学实验方面取得新的胜利和新的成就。
全国各族人民在毛泽东思想指导下伟大的革命的团结，是战胜一切困难、取得更大胜利的保证。大会号召，全国各族的工人、农民、知识分子和其他劳动人民，各民主党派和民主人士，爱国的民族资产阶级分子，爱国侨胞，进一步紧密地团结在中国共产党和人民政府的周围，奋发图强，自力更生，为把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的强大的社会主义国家而奋斗，为世界和平、民族解放、人民民主和社会主义的伟大事业而奋斗。