山东省青岛市人民政府


青岛市人民政府令第154号

　　《青岛市实施〈山东省建筑安全生产管理规定〉办法》已于2003年6月12日经市十三届人民政府第4次常务会议通过，现予以公布，自2003年7月18日起施行。
　　
市　长　　夏耕
二○○三年六月十八日


青岛市实施《山东省建筑安全生产管理规定》办法


　　第一条　为实施《山东省建筑安全生产管理规定》，加强建筑安全生产管理，防范安全事故，保障人民生命财产安全，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　在本市行政区域内从事建筑工程的新建、扩建、改建和装饰装修等建筑活动的，必须遵守本办法。
　　本办法所称建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装。
　　第三条　建筑安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。
　　第四条　鼓励建筑安全生产的科学技术研究，推广安全先进经验及安全防护技术，促进建筑安全生产管理向规范化、标准化和科学化目标发展。
　　第五条　市建设行政主管部门负责全市建筑安全生产管理工作；各县级市及崂山区、城阳区、黄岛区建设行政主管部门负责本辖区内的建筑安全生产管理工作。建筑安全生产的具体管理工作由建设行政主管部门所属的建筑安全监督管理机构负责。
　　建设行政主管部门应当依法接受安全生产综合管理部门对建筑安全生产的指导与监督。
　　第六条　建设、勘察、设计、施工、工程监理单位应当建立健全安全生产责任制,依法对建筑安全生产负责。
　　第七条　勘察单位应当向建设单位提供全面、准确的地质勘查报告和相关资料。
　　第八条　设计单位应当考虑施工安全操作和防护的需要，对设计施工安全的重点部位和环节，应当在设计文件中注明。
　　第九条　建设单位应当督促施工单位做好施工现场的安全管理。
　　建设单位不得明示或者暗示设计单位、施工单位违反工程建设强制性标准，降低工程质量和安全性能；不得强令施工单位违章施工，冒险作业。
　　第十条　建设单位应当向施工单位提供必要的安全作业环境。建设单位和施工单位应当采取措施保护施工现场范围内公共设施及毗邻建筑物和构筑物的安全。
　　建设单位应当按照工程建设标准定额确定建筑工程安全措施和施工现场临时设施费用，并将其列入工程概算。对有特殊安全防护要求的工程，建设单位和施工单位应当根据工程实际需要，在合同中约定安全措施所需费用。
　　第十一条　建设单位将工程依法发包给多个施工单位的，建设单位应当与其分别签订专门的安全生产管理协议，或者在施工合同中约定各自的安全生产管理职责；建设单位对各承包单位的安全生产工作统一协调、管理。
　　第十二条　建筑工程施工实行总承包的，总承包单位应当对全部建筑工程施工现场的安全管理负责；总承包单位依法将工程分包给其他单位的，分包单位应当按照分包合同的约定对其分包工程施工现场的安全管理向总承包单位负责，总承包单位与分包单位对分包工程施工现场的安全生产管理承担连带责任。
　　第十三条　施工单位的法定代表人是本单位安全生产的第一责任人，对本单位的安全生产负全面责任；分管安全生产工作的负责人对本单位的安全生产负具体的领导责任；项目经理是项目安全生产的第一责任人，对本项目的安全生产负全面责任。
　　第十四条　施工单位应当遵守有关安全生产的法律法规和规范，采取维护安全、防范危险、预防火灾等措施，加强恶劣天气和特殊环境下的施工安全管理，并对施工现场实行封闭管理，防止安全事故的发生。
　　施工单位应当加强防火安全宣传教育和防火安全检查，加强对易燃易爆物品的管理，在施工现场配备足够的安全消防器材，并留出相应的消防车道和必要的水源。
　　第十五条　施工单位应当遵守有关环境保护法律法规的规定，采取有效措施,防治施工现场的各种粉尘、废气、废水、固体废弃物以及噪声、振动对环境的污染和危害。
　　第十六条　施工单位应当建立健全安全生产保证体系，设置安全生产管理机构，落实安全生产责任;建立和落实安全生产检查制度，并做好检查记录，对检查出的隐患及时予以消除。
　　第十七条　施工单位在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施；对专业性较强的工程项目，必须由专业技术人员编制专项安全技术方案。施工组织设计和专项安全技术方案必须经本单位技术负责人批准后提交监理单位审查。
　　施工单位必须按照经本单位技术负责人批准、监理单位审查同意的施工组织设计和专项安全技术方案组织施工，不得擅自修改，不得随意拆除防护设施。
　　第十八条　施工单位的法定代表人、项目经理、关键岗位管理人员、特种作业人员和技术工人必须按有关规定持证上岗。
　　第十九条　施工单位有权拒绝建设单位或其他单位要求的违章施工或冒险作业；施工单位应当服从监理单位的安全管理。
　　第二十条　施工单位必须制定重特大事故应急预案，并有义务参加政府部门组织的抢险救灾活动。
　　施工单位应当建立应急救援组织，配备必要的应急救护器材、设备，进行经常性维护、保养，保证完好，并定期进行演练。
　　第二十一条　监理单位应当监督检查施工单位安全生产保证体系和安全生产责任制的落实情况；审查施工单位的施工组织设计和专项安全技术方案，并监督施工单位严格实施。对施工现场易发事故的危险源和薄弱环节，应当进行重点监督和检查。在监督检查中，监理单位有权对存在重大事故隐患的施工现场做出停工整改处理。在重大事故隐患得不到及时整改时，应立即向建设行政主管部门报告。
　　第二十二条　总监理工程师对工程项目安全监理负总责；安全监管人员按照规定对所承担的安全监理工作负责。
　　第二十三条　工程开工前，施工单位应当会同建设、监理单位对工程周边环境进行安全评估，制定行之有效的防范措施，评估人应当对评估结论的可靠性负责。
　　建设单位在办理施工许可证前，施工单位应当按规定到建设行政主管部门办理安全报监手续。未经安全报监的，建设行政主管部门不予办理施工许可手续。
　　第二十四条　建设单位、施工单位、监理单位应当按规定配备经资格认定的专职安全监管人员，安全监管人员按照职责分工具体负责工程项目的施工安全管理。
　　第二十五条　施工单位应当按规定会同建设单位、监理单位对施工过程中的安全生产情况进行阶段综合评定并报当地建设行政主管部门，建设行政主管部门应当对工程项目的安全评定情况进行抽查。
　　第二十六条　建筑安全监督管理机构应当对施工现场使用的机械设备和安全防护用具进行定期、不定期的检验，发现技术指标或者安全性能不能满足施工安全需要的，责令施工单位停止使用,限期整改和维修。施工单位不得招用无资质的队伍从事垂直起重运输机械的拆装作业。
　　第二十七条　建设行政主管部门应当建立对建筑市场各方主体的安全管理信用考核制度。安全管理信用考核结果应当作为企业资质、个人资格年检及晋级、投标评分的重要依据。
　　第二十八条　建设行政主管部门应当对施工单位的法定代表人、项目经理、安全管理人员和特殊工种作业人员的培训情况进行检查。
　　第二十九条　建设行政主管部门应当制定重特大建筑施工安全事故应急预案，建立防范重特大安全事故例会制度。
　　第三十条　建设行政主管部门应当会同有关部门对建筑工程安全事故进行调查、处理。对建筑工程重大、特大安全事故的处理按照国家和省有关规定执行。
　　第三十一条　未按规定进行阶段性综合评定报告的，建设行政主管部门对施工单位可处以3000元罚款，对建设单位、监理单位予以警告，责令限期改正。
　　第三十二条　施工单位对施工安全事故隐患不采取措施予以消除的，由建设行政主管部门责令改正，并可处以10000元罚款；情节严重的，处以30000元罚款，并可依照有关规定提请颁发证书的机关依法责令停业整顿、降低资质等级或吊销资质证书。
　　第三十三条　施工单位在施工中发生安全事故以及发生安全事故未按规定采取措施或未如实报告的，由建设行政主管部门责令改正，给予警告，并可处以30000元罚款；情节严重的，依法处以50000元罚款，并可依照有关规定提请颁发资质证书的机关依法责令其停业整顿、降低资质等级或吊销资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条　施工单位有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令限期改正，并可处以5000元罚款：
(一)未建立安全保证体系、安全生产责任制不落实的；
(二)施工组织设计无安全技术措施、对专业性较强的工程项目未编制专项安全技术方案或施工组织设计、专项安全技术方案未经本单位技术负责人批准、监理单位审查同意的；
(三)未按批准、审查的施工组织设计和专项安全技术方案进行施工和防护的；
(四)未按规定落实安全生产检查制度的；
(五)施工现场没有规定的安全技术资料或安全技术资料不齐全的；
(六)未按规定落实安全生产教育培训制度及有关从业人员未按规定持证上岗的。
　　第三十五条　施工单位招用无资质或超越资质许可范围的拆装单位从事垂直起重运输机械拆装作业的，由建设行政主管部门责令限期改正，并可处以30000元罚款。
　　第三十六条　建设单位和施工单位未采取有效措施对施工现场范围内公共设施及毗邻建筑物、构筑物进行防范的,由建设行政主管部门责令限期改正，并可处以30000元罚款；由此发生事故的，由建设行政主管部门依法处以50000元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十七条　监理单位未履行安全监理责任的，由建设行政主管部门责令改正，并可处以5000元罚款;情节严重的，处以20000元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十八条　当事人对建设行政主管部门的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不履行行政处罚决定的，建设行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行。
　　第三十九条　建设行政主管部门及其所属的建筑安全监督管理机构的工作人员，在建筑安全监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十条　抢险救灾工程及其他临时性建筑和农民自建低层住宅的建筑活动不适用本办法。
　　第四十一条　本办法自2003年7月18日起施行。　
　　

对我国《交通安全法》第七十六条规定的不同理解

张爱民 秦昌东


2004年5月1日施行的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交安法》）第七十六条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡和财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额的范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按以下方式承担民事责任：……。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担民事责任。”对该规定最直接的理解是：交通事故发生后的损失，由保险公司在机动车第三者责任险责任限额内直接承担赔偿责任。超过的限额的部分，由受害人和侵权人根据各自责任的大小予以分担。至于说保险公司在赔偿案件中所处的诉讼地位以及对受害人请求是否能够抗辩等问题则不予考虑。笔者认为这样的规定值得商榷。笔者认为《交安法》第七十六条的规定主要存在下列问题：
一、用语不严谨。
保险责任的承担基于保险人和被保险人订立了保险合同并由约定保险事由的发生而产生。虽说保险合同的订立不适用合同法的规定，而是适用我国保险法的规定，但就合同的性质来讲，保险合同仍然是平等民事主体之间的一种意定的民事合同，必须有保险人和被保险人的合意为要件。只不过由于保险行业的特殊性，合同的内容和形式采取的是一种格式条款的规定。根据我国保险合同的性质和保险法的规定，机动车第三者责任险并不是一种强制性保险，只不过是在机动车的年检过程中，由于车辆管理部门的要求，必须有机动车第三者责任险的保险合同方可以检车，第三者责任险成了事实上的强制保险。且不说《交安法》第十三条的规定是否在事实上进一步确立了保险公司的行业垄断地位（因为确定了机动车年检必须要有机动车第三者责任强制保险单，尽管第三者责任险是由保险法调整的一种自愿选择的险种），单就从专业术语来看，没有“机动车第三者责任强制保险”一说。从严格意义上来说，《交安法》所规定的“机动车第三者责任强制保险”并不存在，保险公司可以拒绝承担责任。
二、原则不规范。
根据《交安法》第七十六条的规定，事故造成的损失由保险公司先在第三者责任险的限额范围内承担责任，超过责任限额的部分，才由侵权人和受害人根据各自的过错分担责任。从该规定可以确定，在第三者责任险的限额范围内，无论受害人对造成的损失是否有过错，其对事故造成的损失是不需要承担责任的。只有超出限额的部分，受害人才可以根据自己的过错承担责任。这样的规定到底是为了保护受害人还是放纵了受害人？根据我国侵权赔偿的通说，行为人应当根据自己的过错程度承担民事责任，贯彻的是过错责任原则。《民法通则》第一百零六条规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”第一百三十一条规定：“受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。”该两项规定即是对过错责任原则的体现。《交安法》第七十六条一个很明显的缺陷就是，受害人对造成的损失是否承担责任，完全取决于机动车第三者责任险的限额范围。同样的事故损失，同样的过错程度，如果保险合同商定的保险金额高，超出了事故造成的损失，受害人则不承担责任。如果保险合同商定的保险金额底，低于事故造成的损失，受害人则需要承担民事责。受害人是否对损害承担责任要看他的运气如何，取决于侵权机动车是否投保了第三者责任险以及保险金额高低。《交安法》确定的是由侵权人在保险责任限额范围内承担了事实上的严格责任原则（虽然是由保险公司承担的赔偿责任，但保险公司是基于与侵权人的保险合同关系而承担的一种转承责任）。从法律责任的归责原则来说，《交安法》所确立的这种根据机动车第三者责任险的保险限额来确定受害人是否对损失承担责任而不是根据过错程度来确定受害人是否承担责任的严格责任原则与我国民事侵权法律中的过错责任原则相违背。同时，从法律渊源上来说，根据《中华人民共和国立法法》第七条的规定，全国人民代表大会制定的是基本法律，而全国人大常委会制定的是一般法律。《民法通则》由全国人大制定，《交安法》则由全国人大常委会制定，在法律适用上应当优先适用《民法通则》的规定。无论从民事侵权法律归责原则还是从具体的法律规定来说，《交安法》第七十六条有关“机动车发生交通事故造成人身伤亡和财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额的范围内予以赔偿”的规定实属立法不足。
三、规定不明确。
根据《交安法》第七十六条的规定，交通事故损害赔偿诉讼中，受害人通常会一并诉讼保险公司。在适用该法律规定中，司法实践出现了混乱。首先混乱的是保险公司的诉讼地位。现在的通常做法是将保险公司作为被告或者作为无独立请求权的第三人参加诉讼。无论是何种诉讼地位，结果是一样的，均由保险公司在责任限额内直接承担赔偿责任。笔者认为确认保险公司的被告地位或者无独立请求权的第三人地位均有不妥。交通事故损害赔偿诉讼是一种侵权之诉。能够成为侵权之诉被告的应当是侵权行为人或者依据法律规定对行为人行为承担责任的人。保险公司在交通事故损害赔偿诉讼中既不是侵权行为人亦不是行为人的法定责任人，其只与侵权人之间存在一种特定的民事合同关系——保险合同关系。受害人与保险公司没有的权利义务关系。保险公司与侵权人之间的保险合同关系与受害人与侵权人之间的侵权之诉既非同一亦非同类，因此将保险公司作为共同被告诉讼没有法律依据。将保险公司作为无独立请求权的第三人同样有不妥之处。之所以要保险公司在责任限额内先行承担赔偿责任是基于保险公司与侵权人之间存在保险合同关系。无论赔偿多少，保险公司都需要与侵权人根据保险合同的约定进行分担。从这个方面来说，保险公司与侵权人对交通事故损害赔偿诉讼的处理结果利益是共同的。如果排除保险公司权利人的地位或者排除保险公司的抗辩甚至是主张权利，则可能对保险公司的利益造成损害。不排除受害人与侵权人在第三者责任险的限额内恶意串通取得保险金行为的存在。比如，受害人的损失是6万元，保险限额是10万。根据保险合同，保险公司的赔付率是80%。如果按照正常的赔偿程序，保险公司在赔偿6万后，可以向侵权人主张20%，即1.2万。实际赔付4.8万。如果受害人和侵权人串通，确定的损失为10万（根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，对受害人有精神损害的，存在精神损害抚慰金赔偿的弹性条款），则保险公司赔偿10万后向侵权人主张20%，即2万，保险公司实际赔付了8万。所以将保险公司置于该诉讼地位同样不妥。
其次是法律关系的混乱。由保险公司参加的诉讼中，存在两种法律关系，即受害人和侵权人之间的侵权法律关系与侵权人和保险公司之间的保险合同关系。法院通常会详细审查受害人和侵权人之间的侵权法律关系（比如诉讼主体、侵权事实、损害事实等），对侵权人和保险公司之间的法律关系只作一般的审查，即侵权人和保险公司之间有无保险合同关系以及所保的第三者责任险的最高限额。最莫名其妙的是，法院根本不审查受害人和保险公司之间的法律关系以及保险公司和侵权人之间的权利义务关系。虽然保险公司参加了诉讼，可根本就没有解决保险合同当事人之间的权利义务关系，保险公司和侵权人若协商不成，还需要通过诉讼进行解决。将归责原则和承担责任的方式完全不同的两种法律关系放在同一诉讼之中而又不确定其中一种法律关系当事人之间的权利义务，复杂了司法活动。我国合同法规定代位权与第三人履行制度，《交安法》的该项规定不属于代位权的行使，也不属于第三人履行债务，地位尴尬。
第三，条文理解上的混乱。根据规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡和财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额的范围内予以赔偿。倘若发生交通事故以后，保险公司已经及时对侵权人的损失进行了赔付，而且是按照最高限额赔付的。对受害人于赔付以后起诉的损失是否仍然需要在保险责任限额内承担赔偿责任？该规定没有明确。一种意见认为，基于以人为本的立法思想，该规定主要是针对受害人的损失而制定，保险公司必须承担赔偿责任，另一种意见则认为，要求保险公司先行承担赔偿责任是因为存在第三者责任保险，保险公司将来还是需要在第三者责任险限额内承担责任的。既然保险公司已经在责任限额范围内承担了责任，则不需要再承担责任。对该条文还存在不同理解的是，受害人的损失可以要求保险公司在责任限额内承担赔偿责任。如果交通事故发生后，只有机动车一方的损失，机动车一方是否也可以要求保险公司在责任限额内承担赔偿责任？还是要求机动车一方必须以与保险公司的保险合同确认各自的权利义务关系？
综上所述，笔者认为，我国《交安法》第七十六条从用语、原则、内容上来说，都有需要进一步完善的地方。