财政部 水利部


关于切实加强水利资金使用监督管理的意见

财农〔2012〕22号


各省、自治区、直辖市财政厅（局）、水利（水务）厅（局）：
　　水利改革发展是当前和今后一个时期财政支农投入的重点领域。确保水利资金安全有效使用，不仅关系到财政资金的使用效益，而且关系到水利改革发展的成败。加强水利资金使用监督管理，是坚持关口前移、防范在先、从源头上防止腐败的重要举措，既是一项重要而紧迫的工作，又是一项长期而艰巨的任务。为全面贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和中央水利工作会议精神，推进水利资金的科学化精细化管理，切实加强水利资金使用监督管理，现提出如下意见：
　　一、全面加强水利资金使用监督管理
　　（一）明确目标任务。各级财政、水利部门要充分认识加强水利资金使用监督管理的重要性和紧迫性，增强主动性和自觉性，从制度建设、预算管理、监督检查、廉政风险防控等各个方面，切实采取有效措施，全面加强水利资金使用监督管理。逐步形成完备的水利资金管理制度体系，将各级财政安排的水利资金全部纳入监督管理范围，建立健全廉政风险防控管理机制。建立多元化监督体系，实现水利资金运行管理全过程监督。通过强化监督管理，使水利资金管理基础工作明显加强，科学化精细化管理水平明显提升，水利资金使用效益明显提高，数据不实、支出缓慢、虚假立项、骗取套取、挤占挪用资金等违规违纪行为大幅减少，水利资金分配、使用、管理的廉政风险得到有效防范和化解。
　　（二）突出监督管理重点。全面加强各级各类水利资金使用监督管理，重点加强对资金规模大、涉及范围广、与民生密切相关的水利项目资金的监督管理，按照各项资金使用管理制度，突出抓好大江大河治理、病险水库除险加固、中小河流治理、农村饮水安全工程、大中型灌区续建配套和节水改造、小型农田水利建设、农村水电增效扩容改造、防汛抗旱救灾、山洪灾害防治、公益性水利工程维修养护、中央水利建设基金、水资源管理等中央和省级重大水利项目资金监督管理。
　　二、不断完善水利资金管理制度
　　（三）健全水利资金管理制度体系。按照“依法行政、依法理财”和预算资金管理的有关要求，全面加强水利资金管理制度建设，建立健全覆盖资金分配、拨付、使用和项目立项、设计、实施、验收、后续管理等环节在内的，整个资金运行全过程的管理制度体系，确保每项水利资金都有相应的资金管理制度。加强中央和地方水利资金管理制度的衔接，各地要根据中央部门颁布实施的水利资金管理制度有关要求制定相应的实施细则。鼓励各地因地制宜积极探索和创新资金管理方式，并将实践证明行之有效的做法制度化、规范化。
　　（四）推进水利资金绩效评价。加强水利部门预算支出绩效评价，扩大水利项目支出绩效评价范围，突出抓好对重大水利专项资金的绩效评价。强化评价结果的运用，逐步将评价结果与预算编制、资金安排和改进预算管理相结合，将评价结果作为预算安排的重要依据。对于绩效评价不合格的水利项目，视情况采取扣减或收回项目资金等措施。
　　三、切实加强水利资金预算管理工作
　　（五）加强水利资金预算编制管理。紧紧围绕水利改革发展的重点任务和中心工作，建立与部门机构正常运转和日常工作任务合理需要相适应的基本支出保障体系。全面加强水利资金管理基础工作，建立完善基础信息数据库，推进项目支出标准体系建设和项目库建设，做好项目前期工作和项目支出预算细化工作。编细、编实、编准年初预算，提高预算年初到位率，保障各项重点支出需求，并将预算编制与预算执行、结转结余情况相挂钩。
　　（六）加快水利资金预算执行进度。健全完善水利资金预算执行管理机制，采取目标管理、定期通报、重点分析等方式，在保证资金安全、规范、高效使用的基础上，加快水利资金预算执行进度，不断提高预算执行的均衡性和有效性。各地要按要求，提前做好水利项目规划、立项、设计、方案编制等前期准备工作，加快工作节奏，提高预算工作效率。
　　四、加强水利项目资金监督管理
　　（七）推动水利资金整合。科学编制各类水利规划，根据财力可能，合理确定投资规模。认真落实涉农资金整合工作要求，从预算编制环节对水利资金进行全面清理，依据规划对性质相同、用途相近、使用分散的水利专项资金进行归并；从预算执行环节建立健全沟通协商机制，通过建立联席会议、成立领导小组、建立决策协商制度和征求意见等多种方式，促进水利资金统筹使用和政策衔接配合。要把整合统筹农田水利建设资金作为当前水利资金整合的重点，明确部门分工，加强协调配合，统筹安排和集中使用资金，支持大规模建设旱涝保收高标准农田。
　　（八）严格项目申报管理。地方各级财政、水利部门要严格按照有关水利项目资金申报要求，在规定的时间内组织项目申报，规范审批程序，把好申报材料质量关，并共同对申报材料的真实性、准确性、可行性、合法性负责。各地要积极创新工作方法，采取竞争立项、差额推荐、自下而上申报等方式遴选水利项目，保证遴选的公正、公开和公平。各地有明确投入要求的水利项目，在项目资金申报时须经同级财政部门同意，并由财政、水利部门联合上报。各地要严格履行申报项目时提出的地方投入承诺，确保资金落实到位。对承诺投入不到位的，应当限期落实承诺资金；拒不落实的，采取扣减以后年度资金规模等方式进行追责。
　　中央基建投资安排的水利项目以及财政专项资金管理办法另有规定的，按其相关规定执行。
　　（九）加强项目资金使用管理。建立健全检查、抽查、验收、总结、考评等管理制度，对水利项目资金使用全过程进行有效监管。各级财政、水利部门要采取日常监督检查与专项监督检查相结合的方式，对水利项目建设、资金使用管理、施工进度和支付进度等情况加强检查监督。水利建设项目建设方案一经审批，不得擅自变更。水利项目应当执行政府采购法和招标投标法的相关规定，强化采购监督，强化水利项目建设监理工作，依据现行规程规范，严格实施监理程序。严格规范水利建设项目资金使用拨付程序，明确责任主体，加快拨付进度。大力推进国库集中支付制度，切实做到专款专用，严禁截留、滞留、转移、挪用资金。积极推行预算审查制和决算评审制。鼓励有条件的地方，引入专业机构参与项目管理与绩效评价。发挥乡镇财政就地就近实施监管的优势，对各级财政安排的水利资金，以及其他部门、渠道下达的水利资金实行全面监管，加强现场巡查、督查工作。
　　（十）强化项目建后管理。项目实施完毕后，要及时组织验收、竣工财务决算审核审批，抓好项目实施后的跟踪问效和绩效考评工作，检查、抽查、验收不合格的项目必须限期整改。坚持“建设与管护并重”的原则，建立水利设施运行管护长效机制，明确管护主体，落实管护责任，积极筹措管护经费，确保水利设施长久发挥效益。加强项目档案管理，提高项目管理的信息化水平。
　　（十一）形成多元化监督格局。推进水利工程建设项目信息公开和诚信体系建设，大力推行水利项目公示制度。通过电视、广播、报刊、网络、村务公开栏等多种形式，将水利项目遴选程序、遴选结果、建设内容、资金来源、招投标情况、资金使用、监督电话等情况进行全面公示。发挥财政监督的职能作用，主动接受各方面的监督，开展多种形式的监督检查，确保水利资金管理使用的安全、合规和有效。
　　（十二）严肃处理各类违规违纪问题。在各级各类检查中发现的，或被媒体曝光并核实的水利资金使用不规范、项目建设管理混乱等问题，一经核实，必须严肃处理和限期整改到位。水利资金使用管理中违反财政资金拨付和预算管理规定的，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）及有关法律、法规进行处理。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部 水利部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一二年四月十三日











　　内容提要: 我国著作权法律体系中邻接权区别于著作权而存在，但二者的权利对象区分模糊，引起我国著作权法律制度内部的不协调。邻接权与著作权两者区分的根源在于版权体系与作者权体系认定作品所采用的独创性标准不一致。以独创性标准为最终着眼点，邻接权与著作权权利对象属性具有高度的统一性。


我国著作权理论体系中存在着著作权与邻接权的区分。作为作者权体系独有的概念，邻接权概念从产生之初即以不同于著作权而存在着，制度设置的初衷亦强调邻接权对著作权的从属性，其权利内容的设置不得影响著作权人权利的行使。但是，随着经济技术的发展，在著作权不断扩张的同时，邻接权也在悄然发展，目前邻接权人的权利内容与著作权人相差无几。然而，由于邻接权的对象与作品在认定标准上存在着差异，邻接权的权利扩张遭到质疑，我国著作权体系则陷入了混乱。
从录音制品开始，邻接权的重大发展总是伴随着新技术的来临而发生，这很容易遮蔽人们对邻接权制度本身的认识——论者常常着眼于将新技术和新经济形态的发展趋势作为产生新的邻接权要素，而忽略了邻接权与著作权之间的逻辑关系研究。总体来说，作者权体系国家坚持邻接权与著作权相区别，而版权体系国家则认为邻接权与著作权没有不同。这样一正一反的结论也许就蕴含着邻接权与著作权之间的共通之处。在对邻接权与著作权的法律关系具体剖析后，笔者认为，两者的区分根源在于两大体系认定作品所采用的独创性标准的不一致。然而，纵观历史发展，独创性标准在两大体系中已有融合的趋势，邻接权与著作权亦不应是两个不相容的概念。笔者以独创性标准为最终的着眼点，论证邻接权与著作权权利对象属性的统一性，以协调我国著作权法律体系内部的制度设计。
一、著作权与邻接权法律关系解析
萨维尼认为，权利是法律关系的核心要素，法律关系是私法的“中心概念”。确立法律关系的基础地位，研究的重心在于分析新的法律关系是否来源于生活关系，是否符合整个法律体系。运用这种方法，我们就不会仅仅纠缠于是否要设置权利以及权利的内容是否恰当。[1]39 应用法律关系的分析方法，是确认权利在法律制度中是否合理与恰当的重要途径。邻接权与著作权同处于著作权法律体系中，其调整的对象都属于私法体系中的财产权法律关系，运用法律关系的分析方法来判断邻接权在著作权制度中是否合理与恰当具有可行性。
具体而言，从主体方面来看，源发性著作权因创作事实而产生，作者一般是自然人。传统邻接权理论认为，邻接权因为表演者、录音制品制作者以及广播组织传播文化产品的行为而发生。表演者通常是自然人，也存在表演团体的情形，录音录像制品制作者以及广播组织则通常是法人或者其他组织。作者权体系坚持作品中须体现作者个性或人格，并对作品中体现的作者人格权进行保护，这一原则下作者只能是自然人。而邻接权的主体多是以企业或组织的形式出现，这一点导致在邻接权产生之初，作者权体系下的著作权概念中无法将其容纳。
作者权体系固守着作者是自然人的原则，源于 19 世纪哲学和美学对作品以及作者的定性在其立法初始被用于解释著作权的正当性。但是，版权体系国家对于作者人格利益的保护迅速为经济利益所取代，这种转变甚至发生在版权尚未站稳之前。20 世纪以后，同样产生于欧洲大陆的后现代主义哲学观对传统美学观带来了冲击，作者是作品的创造者这样一种思想被后现代主义哲学观解构得支离破碎。既然作品中并不必然地体现作者人格，那么作者概念就不必再固守着“自然人”的范畴。
随着技术的发展，作品的形式越来越多样，作品的复杂程度也越来越高，许多作品仅靠个人的力量无法完成。事实上，作者早已突破自然人范畴，通过合同的约定或者基于与创作人的人身依附关系的法人和其他组织被视为作者在立法技术上已没有障碍。作者权体系国家最终承认法人或其他组织制作的成果可以构成作品，但是采用另行规定的立法模式，无不说明其理论的自我束缚。如德国在 2003 年《著作权法》中，将法人或其他组织制作的电影作品作为不同的作品类型规定在第 3 章，对电影作品权利人权利内容的重复规定，未能说明电影作品与其他作品类型相比具有特殊性，反而更显出德国立法者受其理论约束的无奈。
因而，主体是否是自然人早已不能区分邻接权与著作权，现有著作权体系的混乱就在于以主体作为划分权利的依据，认为作者享有著作权，而表演者、录音制品制作者和广播组织享有邻接权。
在权利内容上，著作权人享有广泛的权利，作者权体系包括人身权和财产权两大类型。随着两大法系的融合，版权体系国家也开始对作者的精神权利进行保护。传统观念认为，邻接权的产生是对作品的传播过程中所享有的权利，因而邻接权的享有必须受制于著作权，邻接权的行使不得损害现有的著作权。然而，从权利产生的继受性而言，无法区分邻接权与著作权。如作品的翻译者以及作品的改编者、汇编者也是经过原著作权人的授权，利用已有作品，融入自己的创作形成新作，但他们依然可以享有著作权。邻接权的权利对象并不局限于传播作品的产物，很多情况下，邻接权的对象是源于对无法形成作品的信息的再现。无法辩驳的事实是，近年来邻接权的权利内容呈现出扩张的趋势，邻接权与著作权在保护内容上的差别在逐渐缩小。
在权利对象方面，著作权的对象是作品，但从外在形式来看，表演、录音制品和广播组织节目都可以是作品的表现形式，二者无从区分。获得邻接权保护的对象虽然目前并不要求有独创性，但是并不否认这些对象事实上存在着独创性。根据创造性劳动的质和量来判断，很难想象照片、计算机程序、地图等作品独创性程度高，而表演、录音制品和广播节目的独创性程度低。独创性标准的高低无法在邻接权与著作权之间清晰地划定。
经过对两者法律关系构成方面的解析，邻接权与著作权呈现出相互交融的关系，而这种相近的关系已不再建立在作者与传播者的基础上，作者权体系认为，邻接权是关于传播者的权利或者作品辅助者的权利更无法解释邻接权中出现的“超越传播、辅助”的现象，因而传统观念所持的邻接权概念无法自圆其说。
二、著作权权利对象之考察
对财产权概念而言，权利对象的属性和行使权利方式具有最重要的价值，而权利对象的属性决定权利的行使方式。权利对象与法的价值取向是概念体系与价值体系的核心，而概念与价值是体系建立的依据，其重要性不言自明。[2]118按照这样的逻辑起点，权利对象的属性研究将会揭开邻接权的真面目。邻接权与著作权是否能统一在完整的体系中，判断二者权利对象的属性是否一致是关键。
法律概念设定的基础不在于概念的设计者已完全掌握该对象的一切重要特征，而在于其为目的性的考虑，取舍该对象已认知之特征，并将保留下来的特征设定为充分而且必要，同时在将事实涵摄于概念之运作中。[3]由于作品的概念受到各国预设的著作权立法目标的约束，各国作品的概念从内涵到外延都存在着差异。目前，理论上对作品的概念最具代表性的表述是：作品是符合法定形式、具有独创性的表达，其中“独创性”要件是所有国家普遍采用的作品的构成要件，而是否符合法定形式，在承认“口头作品”的国家并不是作品的必要条件。这样作品的概念最终归结为“独创性的表达”。
(一) 思想与表达二分
著作权理念产生之初，思想与表达二分法理论是为了划分公共领域与私有领域，力证文学产权的正当性。思想与表达作为划分公共领域和私有领域的依据，就是源于对图书的思想与表达的区分，从具体的图书走向抽象的表达，才确定了著作权的保护对象。在现代著作权理论发展过程中，思想与表达二分理论成为认识作品本质的一个基本假设，确立了著作权只保护思想的表达，不保护思想本身这一基本公理。但由于思想与表达直接从文学理论中借鉴而来，在法学层面上，存在着概念上的模糊性，至今仍受到众多学者的批评和质疑，认为此原则在解决实际问题时存在着缺陷。不过目前并没有人能彻底推翻思想与表达之分，提出新的理论来界定著作权保护的对象。
对于作者权体系和版权体系对作品的界定虽然有差异，但将作品的上位概念界定为“表达”，各国基本上形成共识，作品最终确定为“独创性的表达”。表达是作品的最终归属，而独创性是其最显著的特征。关注作品的独创性，并不是对作品创作过程的回归，因为著作权保护的始终是作品本身，而不是创作过程。作品中所蕴含的独创性的内容和形式最终体现为作品受保护的范围，对作品的独创性的规定，则是各国作品概念的分水岭。
( 二) 独创性标准的演变
邻接权产生的主要原因，被认为是某些有价值的非物质劳动成果不具备“独创性”而无法受到狭义著作权的保护。这与作者权体系下对作品概念以及独创性标准的规定有直接的关系。
“独创性( originality) ”最初并不是法律概念，文学理论的变迁对独创性的理解产生着影响。尽管大多数国家将作品界定为“独创性的表达”，但是各国在法律上对“独创性”的解释并不完全相同。对于不同的独创性概念界定，不能简单的认定哪一种标准是正确的或者是错误的。实际上在对独创性标准的采用上，各国虽然还存在着差异，但已经出现了相互融合的情形。
英国的版权制度被普遍地认为是采用“额头汗水”方法实施版权保护。虽然这一论断并未有明确的权威判例用详细的语言来支持，但是对英国案例进行考查的结果显示，许多判决依据的标准只能是额头汗水的方法。[4]英国的独创性要求作者必须证明有足够的劳动、技巧和判断被投入到作品的创作中，其中劳动的作用并没有与其他检验标准即技巧和判断分离开来。
美国关于独创性理论的探讨始于 1839 年的Gray v． Russell 一案。[5]在Gray v． Russell 一案中，斯托里( Story) 法官认为，只要作者花费时间、精力、技巧等用自己的方式将已有材料组织起来即可产生独创性作品，并不要求所用材料一定是前所未有。1884 年，美国联邦最高法院在 Burrow－ Giles Lithographic． Co． v． Sarony案中将独创性标准提高到“体现作者个性”。[6]在 1903 年的Bleistein v． Donaldson Lithographing Co．[7]案件中，霍姆斯( Holmes) 大法官使美国的独创性标准确定为“独立完成”。面对低标准独创性产生的矛盾，美国对作品独创性标准与版权侵权标准采用双重标准：即作品独创性的标准是独立完成; 版权侵权的标准则除了证明独立完成以外，还需要证明未接触过被侵权作品或者经由法庭认定该作品与被侵权作品之间不存在“实质相似性”。[8]1991年 Feist Publisication，Inc． v． Rural Telephone Service Co． ，Inc． 一案[9]被认为是美国独创性标准的转折点。目前，美国的独创性标准要求版权作品除了作者独立完成，还应该展现出适量的创造性，这一独创性标准被《数据库版权保护指令》所采纳。
德国的独创性标准在学界被认为是最高的，要求作品必须是个人的智力成果，并且要体现出“有一定的创作水准”，但“一定”的创作水准并没有明确的标准。而对不同的作品类型，德国适用的独创性标准也不统一。在各种地址薄、目录册、表格、使用说明书以及比赛规则可以适用“一枚小硬币的厚度”标准被视为作品受到保护，但其他类型作品适用的独创性标准显然高于这个要求。[10]
随着欧洲经济一体化的深入，由于欧盟成员国既有版权体系的英国，又存在作者权体系的代表国家德国和法国，欧盟成员国版权法律的一体化要求带来版权体系与作者权体系的不断融合。1991 年欧盟在《计算机软件保护指令》中对计算机软件的独创性标准采用了“本人智力创造性”标准，这种标准的要求高于英国的“独立创作”以及“足够的投入”，但又低于德国的“个人智力创造性”。作为欧盟成员的英国和德国，其在贯彻执行《数据库保护指令》时均采用了与欧盟相类似的“本人智力创造”标准，体现出独创性标准的融合。
两个体系对创作概念的不同认识，反映在独创性要求上跨越很大，从最低端的额头出汗到最高端的作者个性体现在作品中，这种差距表现为独创性的从无到有，这是本质的差别。随着新技术的发展，新的作品类型不断出现，迫使人们从著作权法的价值取向出发对独创性标准进行调整。随着两大体系著作权制度保护的目的越来越统一，不同体系的国家对独创性标准的选择也将趋向一致，目前各国独创性的标准应包括两个方面:独立完成以及体现一定水准的创造性。至于创造性的“一定水准”则是属于量的规定，由各国依据利益考量和国内的政治、经济、文化特点来确定。
三、现有邻接权基本范畴分论
( 一) 表演者权
虽然有学者认为，表演中体现出表演者的独创性同著作权对象的性质相同，主张表演者享有的应是著作权，大多数学者仍认为，表演者因为其行为区别于作者的创作本质而享有邻接权，这也是作者权体系国家所划分邻接权与著作权的依据。表演必须忠实于作品的内容，表演者在表演过程中所进行的艺术性发挥和创作，相对于作者的创作而言，独创性程度是很低的。按照这样的逻辑推理，即不根据作品的表演是具有独创性的，而对有作品的表演则是无独创性的或是独创性低的，这样就出现了同样性质的表演享有不同性质的权利现象。是否是针对现有作品的表演，是否忠实于作品的内容，与表演中的独创性程度没有必然的联系，真正据以判定表演独创性的应是表演行为本身。
在艺术理论上，表演是通过身体语言表达思想的一种艺术形式。如果说创作作品本身是一种事实行为，从思想到表达本身就是创作的话，那么表演本身也是一种创作事实，只不过是通过身体语言的方式进行创作。表演艺术中的行为或动作，源于现实生活中人的动作，有目的性并且合乎逻辑。舞蹈只有在尊重和保存有关人的自然动作语言的含义时，才会为人所理解。表演中蕴含着表演者自己的内在感情，如何将这种感情准确、鲜明地表现出来传达给观众，不能仅凭自己的形体、声音去表演，还必须要投入自己的思想、心灵和感情。表演技巧可以通过学习来掌握，但是表演的精髓却是专属于表演者个人的体会。即使是针对有作品的表演，表演者带给观众的也是源于自己的理解对作品内容进行再现，这种再现融入了表演者凭个人的资质、理念和悟性的个性创作，这其中存在着超出作者想象的因素。经由表演，作品已经转变为全新的表达形式，与其说表演是表演者对作品的传播，不如说是表演者对自己思想的创作表达。表演者享有权利，恰恰是基于独立于作者的，在对作品再现中所付出的创造性劳动。
( 二) 录音制品制作者权
版权体系国家将录音作品( sound recordings)作为著作权的对象进行保护，而作者权体系的大多数国家没有确认录音作品，是通过授予录音制品制作者以邻接权来保护录音制品 ( phonograms) 。但作者权体系国家所谓的录音制品实际上与版权体系国家的录音作品同义，并不是指由现在已知的或以后发展的任何方法对除伴随电影和其他视听制品中各种声音以外的声音加以固定的物理载体，仅是由于两个体系国家对作品的概念界定不同所导致的，这是术语应用和立法技术上的不同，并没有原则上的分歧。[11]
实践中，录音行为可以表现为借助录音设备对声源的单纯录制，录制者的劳动主要体现在技术方面，其目的是保证录制的表演或其他声音的高度保真。“单纯凭技巧从事的智力活动只限于运用已经掌握的专门技术，所以它不属于智力创造活动的范畴。”[8]这类行为应当认定为复制。但如果按照一定的意图选取声源，并对该声源进行编排、剪辑，形成一个体现一定思想的制品，那么录音制品制作者，与普通的操作人员不同，其统筹协调着录音工作的各个环节，在录音制品中集中体现出录音制品制作者的思想，这是录音制品制作者享有邻接权的根源。
此外，我国著作权法中还存在的录像制品制作者，一直以来都是和录音制品制作者相提并论。在我国电影作品和以类似摄制电影的方法制作的作品是著作权的对象，而录像制品则是邻接权的对象。通常而言，录像制品在制作程序上相对简单，在财力、物力的投入方面相对较少，但行为的过程不应是认定作品考虑的因素。录像行为如果仅对现场实况不加任何设计的机械录制和简单记录，这种行为就是复制，录像制品的制作者不应享有著作权法意义上的权利。如果录像制品在制作过程中体现出一定程度的独创性，则这种独创性与电影作品以及类似摄制电影的方法制作的作品中体现的独创性没有质的区别。因而我国邻接权中规定“录像制品制作者权”是多余了。[12]
(三) 广播组织权
目前广播组织因播送节目而对节目所依存的信号享有邻接权几乎成为共识，事实上，对于广播组织为何享有邻接权仍存在争议。多数人在探讨广播组织权的时候，往往言及广播组织播放节目的投资巨大，海盗行为盗取信号致使广播组织损失惨重——广播组织的利益有保护的必要。然而利益的保护方式是多样的，广播组织却要在著作权体系下获得权利保护，那么一定要在著作权体系下寻求到正当的依据。
在传播学看来，广播组织并不是简单地播放信号，它们是大众媒体的组成部分。大众传媒的新闻或信息的生产与传播并不具有纯粹的“客观中立性”，而是依据传媒的一定立场、方针和价值标准所进行的一种有目的的取舍选择和加工活动。[13]广播组织正是利用传播媒介将这种立场、方针和价值标准融入对节目的编排、设计中表达出来，编排中体现着传播媒体的意志，其中的独创性不容忽视。这正是广播组织获得邻接权保护的根源。
广播组织播放的节目可以分为三类，第一类是由广播组织自己投资制作的节目，这类节目是根据广播组织的意志而制作，广播组织可视为著作权人对节目享有著作权; 第二类是广播组织依据著作权人的授权进行播放的作品，对享有著作权的作品的单纯播放行为应视为对该作品的公开传播行为，此时广播组织享有的是基于合同的相对权，其内容与著作权人协商确定，可以是专有播放的权利，也可以是非排他性的播放权利，却不享有邻接权意义上的权利; 第三类节目是由广播组织播放的不构成作品的节目，如体育比赛的直播、突发事件以及有重大影响的事件的直播，这类节目中体现出广播组织对所直播事件具体细节的选择和编排。为了达到好的传播效果，广播组织从主题、创意和表现形式等方面进行总体编排、配置。对于这类节目，广播组织依据传媒的一定立场、方针和价值标准所进行的一种有目的的取舍选择和加工后，对其整套播出节目的编排和选择所享有的权利应是邻接权。
传统观点认为，权利对象独创性的有无是造成邻接权与著作权区分的原因。但是经过上文的分析，传统邻接权主体的行为结果，可能是具有独创性的，也可能不具备独创性。对于传统邻接权与著作权的对象而言，谓二者对象的独创性程度一定高或者一定低都不准确，独创性程度的判断本身即带有较强的主观性和不确定性。
四、结语
萨维尼认为，法学的体系化本质在于“对内在关联或亲和性进行认识和描述，由此将个别的法律概念和法律规定形成一个大的统一体。”[1]7这首先要求体系的无矛盾。同时，体系要具有抽象性，需要将概念划分为种概念和属概念，以体现法的内容整体，而非个别内容的汇编。[14]法律以保护利益为根本目的，邻接权固然是利益保护的工具，但是利益的保护要有正当的基础，权利的设置一定是立足于本体系权利设定的原则。在著作权法律关系中涉及作者、使用者、传播者以及其他在版权产业中的投资者，如何协调他们之间的利益关系，需要对主体间权利的享有进行区分。在体系化思维的前提下，邻接权概念与著作权概念不应存在着矛盾，这也可避免利益集团打着保护利益的旗帜跻身著作权体系，从而导致权利范围的无限扩张，损害公共利益。著作权法中对邻接权的设权保护模式更意味着邻接权的设置应当符合著作权法的基本原则，如果仅保护与著作权有关的权利人的利益，即采用与著作权同样的设权保护模式在逻辑上无法说通，更无法解释邻接权制度的繁衍扩张。邻接权权利对象的独创性本质在剥除一层层利益包裹的外衣之后得以显现，于是，作者和传播者因为其表达中的独创性找到了权利的归属。没有作出独创性表达的传播者不应享有邻接权，那么不具有独创性的对象闯入邻接权对象范畴内则是利益衡量的结果。公平原则的缺位给邻接权人带来的或可能带来的不公正待遇，使邻接权人付出和其所期待的回报之间出现了严重扭曲的失衡。
“法的体系化程度越高、呈现的逻辑自足性越强，其说服力也就越强。”[2]162面对后现代主义对作者概念的解构以及网络技术发展带来的对著作权制度本身的质疑，我国第三次著作权法的修改工作已经启动，体系内各种概念与原则的协调一致，必将会强化著作权制度自身的正当性与稳定性。



注释:
[1]朱虎． 法律关系与私法体系——以萨维尼为中心的研究[M]． 北京: 中国法制出版社，2010．
[2]李琛． 论知识产权法的体系化[M]． 北京: 北京大学出版社，2005．