立法“万能”万万不能

谢飞
杭州市第十届人民代表大会第五次会议收到了一份标新立异的代表建议，即人大代表杨一青提交的《关于制定〈杭州市居民邻里关系条例〉的建议》。对于这份全国首创的立法建议，承办部门和有关社会学专家都给予了很高的评价。笔者认为，为邻里关系立法不妥，反对将本应由道德规范解决的问题交由立法解决，反对盲目的立法万能论。
依笔者看来，法律的功能是相对的和有限的，只能调整社会生活关系中某些方面，剩下的部分交由其他规范调整。法律不可能也没有必要调整社会生活关系的全部。法律、道德等规范的相互配合共同理顺社会关系，促进社会关系的协调和有序发展。法制的缺憾及其局限性是正常的，绝对的和永远无法克服的。相对于“人治”和“无为而治”，法制无疑具有相当的进步性和科学性，是人类文明发展的产物，是社会民主、文明、进步的标志。可以说，法治堪称迄今为止人类社会所建构的相对理想的一种制度设计，法治是依靠当政者的道德品质为基础的人治所不可迄今的。然而，法治本身只能是一种有缺憾的制度文明，存在着自身难以克服的局限性。人们对待法律应是一种历史的宽容的心态，接受“阳光下的阴影”，允许法律的瑕疵。⑴人类的有限理性和人性的善恶兼容，势必将导致法治的局限。
历史上，我国是一个法治传统淡薄，人治色彩浓厚的国度，法治是作为舶来品引入的。自20世纪50年代的“法律蒙昧”阶段以来，先后经历了六七十年代的“法律虚无主义”，80年代的“法律工具主义”，90年代的“法律目标主义”。自90年代后期以来，“法律万能”的论调兴起，并有在21世纪泛滥的迹象。法律工具主义，这种观念强调在社会系统中，法治只是实现一定社会目标的工具和手段。它是在所谓价值无涉原则下，衡量法律功能的一种观念。主要有以下三种表现形式：1．法律是国家及统治阶级的工具。重视国家权力的至高无上和公民义务的绝对服从，忽视公民权利的基本保障；重视法律运行的国家强制性，轻视法律运行的社会调节性；重视对违法行为的法律制裁，轻视对合法行为的法律保护。2．法律是经济的工具。在经济的功利指引下，法律的自由、正义、平等和安全等价值目标被漠视，法律变成经济发展的“推动力”。为了发展地方经济，地方保护主义盛行，恣意制定的下位法对抗法律体系的统一与和谐。3．法律是政策的工具。在执行党和国家政策中，法律被认为是使政策规范化、稳定化的工具。法律实施的目的在于贯彻政策，政策是制定和实施法律的指导。与工具主义法治观相反，法律目标主义则只认目的，无视手段、程序的正当性。这种观念主要来源于我国传统文化中的“德治”、“仁政”思维，同时也受西方“以人为本”、“以民为本”思潮的影响，主要表现为：重个别正义轻法律约束，误认为社会正义是个体正义的简单相加；重社会目标轻官民交涉，出于对行政效率的追求和对公民素质的低估，认为公民权利必须无条件服从于社会目标，忽视与公民的相互交涉。目标主义法治观重视结果的合理性，忽视程序正当性，完全有违自然公正原则。⑵时下“法律万能主义”论调的兴起，表现为立法在数量和规模上的急速膨胀，“依法治×”几乎成为格式化的法治口号，法治话语开始流行并拥有了某种“话语霸权”。法律被偏激的认为是调整社会关系，规范社会秩序的唯一最佳方式，并试图用法律来约束一切行为，迷信法律的强制力量和社会效益。有的人甚至认为，要实现法治，就要把一切纳入法律的管辖之中，道德、习惯、风俗等任何行为都必须用法律来规范。“法律万能”这个极端论调不过是传统的法律工具主义的变种，通过强大的舆论支持和“话语霸权”将法律吹捧为一种不仅可以规制社会而且能够改造社会的无所不能的万能工具。法律万能观夸大了法律的作用，忽视了法律本身具有的弊端，抹杀了其他规范等对人们行为的作用，造成对法律的滥用，具有相当的破坏性和危险性，与现代法治的理念貌合神离。
法律和道德是一对令无数哲人和智者煞费苦心却依然无法完全破解的矛盾，二者的冲突和交融是及其错综复杂的。美国现代著名法哲学家博登海默（Edgar Bodenheimer,1919-）在其所著的《法理学：法律哲学和法律方法》（Jurisprudence:the Philosophy and Method of the law）一书中说：“法律的制定者经常会受到社会道德中传统的观念或新观念的影响。如前所述，这种道德中的最为基本的原则，大多已不可避免地被纳入了法律体系之中。此外，我们还应当注意，在那些已成为法律一部分的道德原则与那些仍处于法律范围之外的道德原则之间有一条不易确定的分界线。”⑶博登海默在此谈的是普通法系（即英美法系）的情况，在普通法系，那些最为基本的道德原则已经被纳入法律体系之中。当然，法律毕竟不能完全等同于道德，它们有各自的领域和范围。博登海默也看到了这一点，他说：“法律中还存有一些道德观念并不起任何重要作用的广泛领域。技术性的程序规则、流通票据的规则、交通规则的法令以及政府组织规划的细节，一般都属于这一类。在这些领域中，指导法律政策的观念乃是功效与便利，而不是道德信念。”⑷因此，法律不能取代道德，道德也不能取代法律，它们均有独立的作用与价值，有着各自不同的逻辑基点：法律是强制，道德是信念；法律是基于对人性的不信任，而道德相信人性；法律只是为了防止最坏，而道德则是为了追求最佳状态。⑸两者的关系应该是互相补充，互相促进，而不是取此舍彼。也就是说，在社会发展的特定时期，法治原则上不能干涉和侵蚀道德的调整范围，道德自律领域往往是与法治无涉的。因此，企图将社会的各个领域甚至包括邻里关系在内的私人生活领域统统纳入法律的管辖范围，这种“致命的自大”何尝不是法治的悲哀？事实上，随着人类文明的进步，有一些道德规范被法律化，也有一些法律化的道德规范从法律领域中脱离出来，重新回到道德的领域。博登海默也指出了这一点，他说：“反过来看，一些在过去曾被认为是不道德的因而需要用法律加以禁止的行为，则有可能被划出法律领域而被归入个人道德判断的领域之中。例如，在英国，成年男子之间相互同意的同性恋行为已被排除在刑法管辖范围之外，而美国的伊利诺斯州也制定了同样的法律。在英国，已经制定了自杀未遂罪，美国已普遍允许堕胎自由。婚外性关系已通过不实施刑事规定而不再成为一种罪行。还需要指出的是，在美国的许多州，违反婚约之诉以及情感疏远之诉都已被取消，其结果是曾应受侵权法规约束的行为已被转移到了道德评价的领域之中。”⑹法律和道德的规范领域并不是绝对静止的，而是动态平衡，在一定条件下可以相互转化；对法律道德的考察应以历史，发展的眼光，符合特定时代的要求。
法治永远是有缺憾和局限的，法律并不具有绝对的普遍性，也不是一切社会问题都可以转化为法律问题。我们在享受法治带来的福祉同时，也应注意消失法治“话语霸权”所潜在的破坏性和灾难性，警惕过于张扬的法治观念对私欲自治性的吞噬。法治活动最重要的是尊重立法的规律和司法的个性，实现“有所为”和“有所不为”的合理兼容。

注释：
⑴刘思斯．对中国法律信仰缺失的思考[J] ．当代法学，2002，12．
⑵自然公正原则即：（1）任何人或团体不能作为自己案件的法官；（2）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。
⑶⑷⑹博登海默著，邓正来译．法理学：法律哲学和法律方法[M] ．北京：中国政法大学出版社．1999．376，378，379．
⑸袁红冰．道德法律化??中国人治的特征和儒学反人性的政治根源．贵州师范大学学报（社会科学版）[J] ，2003．1


谢飞 xie_fei0550@etang.com




安徽省人民政府


安徽省人民政府令
　（第58号）


　　现发布《安徽省液化石油气管理办法》，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
代省长　回良玉
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九五年一月十七日


　　　　　　　　　　　　安徽省液化石油气管理办法

第一章　总则





　　第一条　为加强液化石油气的管理，保障液化石油气的正常供应和安全使用，促进液化石油气事业的发展，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称液化石油气（以下称液化气）是指以丙烷、丁烷为主要成份，作燃料使用的液化石油气体。


　　第三条　凡在本省境内从事液化气供应的单位和液化气用户，均应遵守本办法。
　　液化气供应单位分为营业性液化气供应单位（以下简称营业单位）和非营业性液化气供应单位（以下称非营业单位）；液化气用户分为家庭用户和单位用户。
　　营业单位是指从事向社会销售液化气业务的单位；非营业单位是指向本单位职工供应液化气、不向社会销售的单位。
　　家庭用户是指使用液化气作为家庭生活能源的居民用户；单位用户是指液化气用于工业生产、饮食业等公共服务行业的用户。


　　第四条　液化气管理应贯彻安全第一、预防为主的方针，并实行统一规划、合理布局。


　　第五条　省建设厅是本省液化气管理的行政主管部门。各行署、市、县建设行政主管部门具体负责辖区内液化气的管理工作。
　　各级公安、劳动、工商、物价、技术监督和环境保护等行政管理部门应根据各自的职责，会同建设行政主管部门做好液化气的管理工作。
　
第二章　液化气工程的建设管理





　　第六条　液化气供应单位新建、改建、扩建液化气贮灌站、气化站和供应站（以下称液化气工程），必须符合城市规划、消防安全等要求，并根据液化气供应单位的经营性质，按照下列审批程序报批后，办理基建手续：
　　（一）属营业单位的，须向省建设厅提出申请，省建设厅在接到申请后十五日内，会同劳动、公安消防等部门按照国家有关规定予以审核。
　　（二）属非营业单位的，须向所在行署、市建设行政主管部门提出申请，行署、市建设行政主管部门在接到申请后十五日内，会同劳动、公安消防等部门按照国家有关规定予以审核，并报省建设厅备案。


　　第七条　液化气工程的设计、施工，必须由持有相应资质证书的单位承担，并严格遵守国家有关安全的规定。


　　第八条　液化气工程竣工后，应当进行验收。营业单位的液化气工程，由省建设厅会同劳动、公安消防等部门验收；非营业单位的液化气工程，由行署、市建设行政主管部门会同劳动、公安消防等部门验收。未经验收或验收不合格的，不得交付使用。


　　第九条　液化气工程的建设资金除由国家和地方投资、供应单位自身积累外，经当地县级以上人民政府批准，可以采取用户自愿集资方式筹集。筹集的建设资金应用于液化气工程的建设，不得挪作他用。

第三章　液化气供应管理





　　第十条　从事液化气供应业务，必须具备下列条件：
　　（一）站点设置符合本地区液化气发展规划；
　　（二）有来源稳定和符合标准的液化气；
　　（三）有符合标准的贮灌站，或有在本省定点贮灌站灌装液化气的供应站；
　　（四）有符合标准的压力容器、安全附件；
　　（五）有防炎、防爆责任制度和安全操作规程；
　　（六）有齐全的消防设施；
　　（七）有相应的专业技术人员。


　　第十一条　从事液化气供应业务的，应根据液化气供应单位的经营性质，按照本办法第六条规定的程序，分别由省建设厅或行署、市建设行政主管部门负责进行资质审查，对符合本办法规定条件的营业单位，由省建设厅发给《经营许可证》；非营业单位，由行署、市建设行政主管部门发给《自管许可证》。
　　省建设厅和行署、市建设行政主管部门可按照规定，收取证件工本费。


　　第十二条　经营单位凭《经营许可证》分别向劳动、公安消防和工商行政管理部门申请办理槽车使用证、危险品准运证和营业执照。非营业单位凭《自管许可证》申请办理槽车使用证和危险品准运证。


　　第十三条　液化气生产单位从事液化气供应业务的，必须按本办法规定办理《经营许可证》、《自管许可证》。


　　第十四条　液化气生产单位和供应单位不得向本省无《经营许可证》、《自管许可证》的单位转让、销售液化气。


　　第十五条　经营单位必须与用户订立供气合同，并按合同规定保证供气。


　　第十六条　经营单位变更供气区域，须提前一个月向省建设厅提出申请，经批准后方可办理有关手续。


　　第十七条　经营单位根据城市燃气发展规划和气源情况制定的用户发展计划，必须报当地县级以上建设行政主管部门批准，并由县级以上建设行政主管部门报省建设厅备案。


　　第十八条　液化气的零售价格和其他各项经营性收费标准，由当地县级以上人民政府物价部门按照国家有关规定核定。

第四章　安全管理





　　第十九条　液化气供应单位必须严格执行国家有关安全管理规定和安全技术标准，建立相应的安全组织，配备专职或兼职安全员，并建立健全安全管理、防火防爆等责任制度。


　　第二十条　液化气供应单位的负责人和安全管理人员及灌装工、泵房操作工，必须经行署、市级以上建设行政主管部门会同有关部门培训，考核合格后方可独立上岗。


　　第二十一条　液化气供应单位使用的液化气气瓶、角阀、调压器和燃具，必须选用国家有关部门已颁发生产许可证的产品。


　　第二十二条　液化气贮罐、槽车罐体及其他压力容器、安全附件，必须向所在行署、市劳动部门登记，领取使用证后方可投入使用，并由劳动部门认可的专业单位根据国家有关规定定期进行检验、维修和更新。


　　第二十三条　液化气供应站点和贮灌站必须严禁火源，设置醒目的禁火标志，严格规定人员出入制度，并设专职消防人员定时巡回检查。


　　第二十四条　液化气供应单位充装液化气时，必须严格遵守下列规定：
　　（一）在充装站内按工艺流程进行，严禁在液化气贮罐的取样阀和槽车罐体上直接充装液化气气瓶；
　　（二）实行检量复称制度，严禁漏气瓶、超重瓶等不合格的液化气气瓶运出充装站。


　　第二十五条　液化气供应单位和用户必须按规定对液化气气瓶进行定期保养和检查。严禁液化气用户烧、砸或倒卧液化气气瓶，严禁倒灌液化气或随意倾倒、排放液化气气瓶内的残液。


　　第二十六条　发生液化气事故时，当事人或有关人员应积极组织抢救，保护好现场，并立即报告公安消防和建设行政主管等有关部门。

第五章　罚则





　　第二十七条　对无《经营许可证》擅自从事营业性液化气供应业务的，由省建设厅没收液化气和非法所得；情节严重的，可并处5000元至10000元的罚款。
　　对无《自管许可证》擅自从事非营业性液化气供应业务的，由省建设厅或行署、市建设行政主管部门没收液化气；情节严重的，可并处3000元至5000元的罚款。


　　第二十八条　液化气生产单位和供应单位擅自向无《经营许可证》、《自管许可证》的单位转让、销售液化气的，由省建设厅或行署、市建设行政主管部门没收液化气和非法所得；情节严重的，可并处1000元至5000元的罚款，直至吊销《经营许可证》；《自管许可证》。


　　第二十九条　液化气供应单位有下列行为之一的，由县级以上建设行政主管部门责令其限期改正；情节严重的，可并处1000元至5000元的罚款：
　　（一）未经批准擅自变更供气区域或擅自扩大用户规模，以及不按合同规定保证供气的；
　　（二）使用无生产许可证的液化气气瓶、角阀、调压器和燃具的；
　　（三）违反操作规程，在液化气贮罐的取样阀和槽车罐体上直接充装液化气气瓶的。


　　第三十条　液化气供应单位违反消防安全管理规定的，由公安消防部门按有关规定予以处罚。


　　第三十一条　拒绝、阻碍建设行政主管部门工作人员依法执行公务，违反治安管理规定的，由公安机关按《治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。


　　第三十二条　建设行政主管部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，根据情节轻重，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分或经济处罚；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。


　　第三十三条　县级以上建设行政主管部门所收罚款、非法所得和收缴的违法物品，按《安徽省罚款和没收财物管理暂行条例》的规定处理。


　　第三十四条　当事人对建设行政主管部门的行政处罚决定不服的，可按《行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，申请行政复议或向人民法院起诉。

第六章　附则




　　第三十五条　在本省境内申请从事其他液态气化燃料供应业务的，按照本办法执行。


　　第三十六条　本办法施行前已在本省境内从事液化气供应业务的单位，须按本办法规定补办有关手续。不符合本办法规定条件的，由县级以上建设行政主管部门责令限期改正或责令停业。


　　第三十七条　本办法由省建设厅负责解释。


　　第三十八条　本办法自发布之日起施行。