我国农民权益保护与农村社区发展基本法律问题研究综述

李长健,李　伟,薛报春

( 华中农业大学文法学院 ,湖北武汉 　430070)

　　[摘要]近年来 ,我国学术界在有关“农民权益”与“农 导致中国农村问题产生的历史与现实原因具有高村社区”的具体内涵 ,农民权益保护与农村社区发展的辨证度综合性、关联性和复杂性 ,任何局部的或单项的关系 ,我国农民权益保护与农村社区发展的现状 ,国外研究政策调整措施都无济于事 ,因此 ,只有全面的、综合成果及其对国内农民权益保护与农村社区发展的借鉴意义性的、持久的发展农村经济 ,才能逐步缓解或解决日趋严重的“三农”问题。

一、关于“农民权益”与“农村社区”的具体内涵

(一)“农民权益”的基本内涵

自 1999 年以来 ,李长健教授在《中国法学》、《法律科学》等刊物上发表了一系列学论文 ,认为中国“三农”问题的关键是农民问题 而农民问题的核心问题是农民利益问题。农民权益是农民作为社会主体存在的条件 ,从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在的前提条件。农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面。经济权益在农民权益中处于基础性、决定性地位 ,政治权益又深深地影响着经济权益 ,成为经济权益实现的保障。 长期从事“三农”问题研究的法学家李昌麒则从政策层面进一步对“农民权益”的内涵作出了解读。他认为农民、农业抑或农村问题一直是党中央、国务院长期致力于解决的至为关键的问题。农村的改革、发展与稳定 ,从根本上说涉及三个基本问题:一是农业经济的改革、发展与稳定;二是农民生活的保障和改善;三是农村精神文明水平的提高。 农民生活稳定和生活水平的提高是农村改革、发展与稳定的一个重要的表现。他主要从减轻农民负担的角度 ,倡导完全建立起一套科学、公平的规范农民负担的法律机制来进一步深化对农民合法权益的实质保护。比较早地对“农民权益”涵义做出全面而清晰界定的是任大鹏。他在充分调研的基础上于 2004 年撰文提出:权益是指作为社会成员、国家公民应享有的权利与应得到的利益。农民作为一般公民应当享有宪法和法律所确认或赋予的一切权益 ,同时作为相对弱势群体 ,理应在法律制度上为其架构一个更为公平的生存和发展平台。农民的权益包括农民的财产权利、人身权利、民主政治权利以及参与社会、经济事务的权利 ,也应涵盖获得司法救助等的程序性权利。(任大鹏 ,2004)还有学者从中国近现代乡村建设发展变迁的视角 ,比较、总结出农民权益所具有的鲜明时代特征。通过专家、学者以及政府官员从经济学、政治学、社会学和历史学等不同学科视角的审视以及宏观经济社会政策层面的解读 ,我们可以看到“: 农民权益”是一个全面、综合、动态的范畴 ,需要在具有中国特色社会主义现代化建设的伟大实践中去不断加以充实、丰富和升华。

(二)“农村社区”的基本内涵

传统的农村社区是指以农业生产为主要活动内容而聚集起来的人们生活的共同体 ,其社会结构简单 ,封闭程度较高 ,日常生活通过其特定地域内的社会关系网络进行。在我国主要包括:单村或联村社区 ,村镇和集镇社区 ,其他因历史等因素形成的特殊社区。随着经济社会的发展 ,现代意义上的乡村社区与传统的乡村社区相比 ,在内涵上有了很大的变化。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式 ,而与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。 徐勇认为农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设。社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源 ,又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制 ,主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织 ,满足村民的各种社会化服务需求 ,为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。(徐勇 ,2005)张晓山则根据中央文件的界定和农村的具体实践 ,认为社区组织从理论上和政策上被规定行使的职能可分为三种:一种是替代政府行使的行政职能;另一种是由农村社区的特性所决定的社区组织本身所固有的社会功能;第三种是作为经济组织所具有的经济功能。这也就决定了它的目标的多重性。 (张晓山 ,2001)

马克思在总结巴黎公社的宝贵经验时指出:“公社 ———这是社会把国家政权重新收回 ,把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力;这是人民群众把国家政权重新收回 ,他们组成白己的力量去代替压迫他们的有组织的力量;这是人民群众获得社会解放的政治形式。” 对今天农村社区概念的界定 ,必须要揭示城乡社区的区别和联系 ,以及反映市场经济条件下农村城镇化和工业化的要求。我们认为农村社区是指一定地域范围内 ,以小城镇为中心地 ,以自身为腹地 ,具有一定互动关系和共同文化维系力的人口群体 ,并进行一定的社会活动的社区类型;其具有人口密度低 ,同质性强 ,流动性强 ,风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大 ,社区成员血缘关系浓厚等特点。(李长健 ,2006)显然 ,农村社区发展具有区别于城市社区自身的特点 ,从城乡发展现状进行对比考究 ,基于农民权益保护着力构建社区发展理论具有重要现实意义。

二、农民权益保护与农村社区发展的辨证关系

(一)农民权益保护与农村社区发展的统一性

农民权益保护的提出是经济社会发展与新农村建设的必然要求 ,而农村社区的深化发展则是内外因素共同作用的结果。一般来说 ,社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下 ,通过外部支持和内源发展的结合 ,以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建 ,构造村民自治的社会基础 ,满足村民的社会化需求 ,这与以往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志 ,而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。(徐勇 ,2005)贺雪峰则认为新农村建设的核心是立足农村、从增加农民广泛福利的角度来打开建设社会主义新农村的思路。从增加农民福利方面建设社会主义新农村 ,可以从两个方面做文章:一是提高农村公共品供给水平;二是通过农村文化建设、为农民提供非物质方面的福利 ,其中任何一个方面都离不开强有力的乡村组织在新农村建设中发挥主导作用。 (贺雪峰 ,2006)

有学者从主体角度探讨农民权益保护 ,如从农村民主自治角度 ,发展农村民主保护农民的政治权益 ,还如从农业补贴等角度 ,保护农民的经济权益着手。这些探讨对于农民权益保护发挥了重要作用 ,但尚未形成系统 ,不利于农民权益的全面保护 ,而且随着社会的发展 ,农民权益保护应进行相应理念的转变 ,不仅仅保护农民的生存权问题 ,而是促进农民发展权的实现 ,以发展促保护 ,因此应以农民权益与农民发展、农民发展与物质资料和客体环境相联系 ,促进农民权益可持续、系统保护;而农民权益受到了深层次的保护这也必将进一步推动农村社区的繁荣与发展。

(二)农民权益保护与农村社区发展的正相关关系

构建和谐农村社区 ,实质上是要更好地回答为什么发展和为谁发展的问题 ,是在维护社会公平正义的同时 ,让社区公民共享经济发展的成果 ,而在促进社区全面发展和人的全面发展以及实现社区公民共享发展成果方面 ,农民权益保护制度无疑是不可替代的基本制度安排与保证。农民权益保护制度作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段 ,具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。第一 ,通过对弱势群体的援助 ,可以帮助这些群体摆脱生存危机 ,缩小贫福差距、促进社会公平正义的实现。第二 ,维护公共利益 ,真正实现全体公民共享经济发展 ,最终促进共同福利的最大化。第三 ,客观上平衡社会关系 ,缓和乃至化解相关利益冲突 ,促使社会达致和谐。历史和实践的表明 ,农民权益保护制度与社区和谐发展构成了一种密不可分的、正相关的内在联系。农民权益保护制度的保障与维系不仅是社区和谐发展的客观基础 ,而且是社区和谐发展的条件。农民权益保护制度与社区和谐发展的正相关关系 ,要求我们在构建和谐社区进程中必须高度重视农民权益保护制度 ,并通过健全完善农民权益保护制度来化解现实社区问题和社区矛盾。农民权益伴随着社会变迁而发展。在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会 ,农民权益不能仅通过个人选择还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现 ,农民权益保护要以动态发展的视野 ,在以农民为中心的主体发展权与以土地为主的客体发展权的构建维度中 ,以农村社区发展权为实践的时空载体 ,提出基于主客体和谐发展的社区发展权理论 ,从而寻求农民权益更新、更高层次的保护。

三、我国农民权益保护与农村社区发展的现状剖析

(一)我国农民权益保护的现状剖析

农民生活稳定和生活水平的提高是农村改革、发展与稳定的一个重要的表现。农民丰衣足食 ,才有农村的稳定;农民生活水平能够随着经济的发展而不断提高 ,农民才有盼头 ,才能安心地发展农业生产 ,使农村的社会、经济发展能够长期地持续下去。因此 ,以法律手段保障和促进农民生活的稳定及生活水平的不断提高 ,是依法保障和促进农村改革、发展与稳定的另一重要环节。在影响农村稳定的所有因素中 ,最重要的莫过于加强对农民权益的保护 ,而我国目前过重的农民负担 ,引起了农民群众的强烈不满。从法律角度讲 ,农民负担方面出现的问题是因为我们还没有完全建立起一套科学、公平的规范农民负担的法律机制。这种制度缺陷至少表现在以下三个方面:第一 ,从量的方面来看 ,农民负担未能做到适度。如果农民的负担超出了他们力所能及的程度 ,或者 ,他们的收人减去各项负担之后不足以维持其基本生活水平 ,这种负担就可能危及农民的生存。第二 ,从依据上看 ,农民负担不够合理。对不应当由农民负担的各种费用 ,如果强制让农民承担 ,对农民来说是不公平的。第三 ,从表现形式来看 ,各种负担缺乏应有的确定性和稳定性。农民负担应当以规范化的形式固定下来 ,并保持相对的稳定。负担的随意生一方面使农民难以对负担形成合理的预期 ,进而影响农民对生产、生活的安排;另一方面 ,也可能为农村干部谋取私利 ,加重农民负担提供可乘之机。 (李昌麒 ,2001)从总体上看对我国农民权益的保护还有待于通过法律途径进一步加强。

(二)我国农村社区发展的现状剖析

农村社区建设的滞后。第一城乡社会的二元结构阻碍了社区发展。城乡间市场的自由流通是新农村社区发展的源动力 ,而我国长期推行的城乡二元化社会结构模式始终没有改变 ,国家通过牺牲农村、限制农民流动为工业化提供原始积累 ,城乡市场的封闭使农村社区难以真正融入社会。这种城市主导型的发展模式不仅使农村资源锐减、环境恶化、农民收入下降 ,而且制约了农民自身的创造力 ,使农民的主体作用得不到发挥 ,导致社区发展的源动力丧失。第二僵化的农村土地制度和其他歧视性政策。首先 ,模糊不清的土地所有权不仅使那些进城务工经商和以非农业收入为主的农民永远眷恋着土地 ,一方面造成农村房屋大量闲置 ,另一方面阻碍了城市工商企业对农村的投资 ,社区建设难以有效开展。其次 ,城乡户籍制度的区别 ,使得农民成了一种社会或政治身份 ,造成了城市阶层对农民的严重歧视 ,影响农民对新农村社区建设的热情。第三制约新农村社区发展的内部因素。其一人员素质低。其二管理体制和运行机制乏力。一是政府角色的转换不到位 ,对社区事务干涉过多。二是在社区运行机制上 ,缺乏有活力的领导动员机制 ,村级组织的号召力和凝聚力弱;没有形成便捷有效的社区建设的参与机制和系统的社区规划体系。第四制约新农村社区发展的外部因素。其一农村社区基础设施滞后。其二国家对社区建设投入不足 ,社区公益资金的来源渠道少。

四、农民权益保护与农村社区发展的国际比较

(一)国外农民权益保护的现状。保护农民权益 ,一般各发达国家都通过农业和农村立法的形式进行 ,如日本的《食物、农业、农村基本法》、法国的《农业指导法》中 ,都有如农民退休金、农村社会保障等保护农民利益的制度 ,这些制度对于我国的农民权益保护立法具有重要的借鉴价值。在农民利益保护立法的同时 ,还完善制度运行的有效机制。一方面 ,应当加强农民的组织化程度 ,提高农民在市场交易过程中的谈判地位 ,保障交易的公平性。另一方面 ,要改善农村法治环境 ,在提高农民维权意识的同时 ,建立农村司法救助制度 ,完善农民权利保护的法律机制。

(二)国外农村社区发展的现状。以教育为例;泰国在农村教育中就充分发挥农村社区的积极作用。亚洲金融危机之后 ,泰国采取了新的农村发展策略 ,而农村教育发展是这一新策略的组成部分。泰国的 Krabi 府 KhaoKhram区辖有6 个村、772 户人家和 4576 位居民。

他们通过社区的学习化过程 ,而后全社区共同制定社区发展计划。这个学习过程使村民确认自己的潜力即他们真正的资本 ,并寻求发展这种资本的途径 ,以使社区自立。这一学习过程的本质在于帮助社区从等待或依赖国家及外部机构的资助中解脱出来。在这一过程中 ,社区的作用主要是:学习;开展各种类型的经济活动;发展管理系统;独立思考;建立多种联系网。国家的作用是:支持学习过程;适度的财政支持机制;税收措施;支持基础设施建设;支持参与“村民参与研究和发展”。

铁道部


利用国外贷款采购施工机械与勘测设计装备实行内部有偿使用暂行办法

1990年8月22日，铁道部

为便于核算外资贷款项目的工程造价，合理充实勘测设计与施工部门的装备，建立自我约束机制，提高经营管理水平，防止脱离实际超前采购，使施工机械与勘测设计装备使用的获利期与偿还贷款期紧密结合，使经济核算更加切合实际，增强我部偿还贷款能力，特制订本暂行办法。

第一章 总 则
第1条 使用单位获得先使用，后分期偿还的低息优惠贷款，铁道部提前收回部分贷款，用以弥补国内资金，并承担长期贷款汇率变化的风险。
第2条 有偿使用的设备范围：由国家统借，铁道部统还的国外贷款采购的施工机械与勘测设计装备，包括购进后由经租站集中管理和有关单位分散管理的设备。
第3条 偿还费用的范围：设备使用单位（含经租站，以下同）向铁道部偿还的费用是指利用国外贷款采购的施工机械与勘测设计装备的全部外资费用，包括采购合同规定的金额（进口设备按到港价格计算）及贷款协议和转贷协议规定由我部承担的其他外资费用（利息、启用费、手续费、承诺费等）。而由此发生的内资费用如附加费、港杂费、手续费、物资系统的业务提成和按国家规定应征进口税等费用，由使用单位自行筹措款源，在采购过程中予以支付。
第4条 有偿使用的偿还形式：按国家规定，铁路项目贷款的还本付息，由国家偿还外汇额度，部偿还相应的人民币。因此，各使用单位均以人民币支付还款。
第5条 实行分期还本付息的原则。
第6条 有偿使用的还款单位，由归口申请购买设备的单位，即铁路工程总公司（含经租站），铁道建筑总公司，各铁路局，通信信号公司，物资总公司。各偿还单位可在保证本规定偿还要求的前提下，自行制定偿还计划与办法。并报部外资办备案。
第7条 偿还费用的财务手续：由偿还单位的财务部门直接向部外资办财务处办理。外资办财务处向财务司办理交款手续。

第二章 具体规定
第8条 使用国外贷款购进的施工机械与勘测设计装备有偿使用后的还本付息，应按贷款协议别、建设项目别、支付年度别进行计算。
一、世行贷款的每个协议包括一个以上的建设项目，应先分别项目，再按支付年度别计算。
二、日本政府贷款的每个建设项目，包括一个以上的贷款协议，应先分别贷款协议，再按支付年度别计算。
第9条 外资还本：有偿使用贷款的还本期限定为八年，自合同价款实际支付的次年开始计算。
一、还本总额包括合同价款，用外币支付的启用费、手续费、承诺费等。除合同价款外的后面诸项费用，按贷款协议的有关规定计算，由外资办按合同金额加以分摊。
二、每个还本年度的还款分两次进行。即每个还本年度的六月三十日以前和十二月三十一日以前进行还款。每次还款数额为还款总额的十六分之一，（平均数的余数置于第一次还款数额），共分16次还清。每次还本按当时国家公布的汇率折算。
三、每年的一季度，外资办将上年度购进的施工机械和勘测设计装备的实际支付金额（分合同号的合同金额和还本金额）汇总表及分期偿还金额通知有关偿还单位，作为分期还本付息的依据。
第10条 付息的计算
一、付息的利率，根据项目贷款来源按财政部或经贸部同我部签订的转贷协议中规定的利率计算。
二、付息的时间与还本时间相同。汇率亦按当时国家公布的汇率折算。
三、每次应付的利息，按该次付息时的实际本金（已还后的本金余额）计算。
第11条 提前还本与过期费
一、偿还单位若提前偿还部分或全部本金时，须提前一个月通知部外资办。
二、提前还款按正常还款的倒顺序还款及利息数进行。
三、偿还单位如不按期支付应偿还的本金和利息，须交纳过期费。过期半年以内者，按转贷协议规定的利率之双倍计算；过期半年以上者，按超过的实际天数及当时中国人民建设银行发放固定资产贷款的利率交纳过期费。
四、计算过期费和提前还本的利息时按一年365天计。
第12条 偿还单位付清本金和利息后，部外资办向偿还单位发出还本付息终止通知单，并将其抄送部财务司、计划司及项目建设单位。
第13条 每年一季度和三季度，部外资办分别将上年度及当年度的上半年偿还本金和利息的情况，按偿还单位、贷款协议、项目别列表并附简要说明送部财务司、计划司和项目建设单位。

第三章 实施办法
第14条 凡申请使用外资贷款采购施工机械与勘测设计装备的单位（或归口部门），在提出申请立项的同时，应提出偿还贷款的安排，作为审查立项的附件。其还款款源为企业的更改资金或生产发展后备基金。
第15条 使用国外贷款采购的施工机械和勘测设计装备，统一由部财务司和外资办代表铁道部与偿还单位签订内部有偿使用的协议。协议文本须附采购设备清单。协议实施过程中，如出现实现需要的总金额超过协议规定的总金额，而贷款又能承受时，经协议的双方同意，可作必要的调整。如有少量余额返回项目统筹使用。
第16条 各偿还单位协议别、项目别、支付年度别，一年两次将还本、付息或过期费向外资办财务处办理偿还手续（外资办开户银行帐号：建行北京铁道专业支行23310795）。部外资办核收后，向偿还单位开出收据，同时将偿还金上缴部财务司。
第17条 本办法自第四批世界银行贷款项目和第二批日本政府贷款的增补项目——大秦铁路二期工程开始试行。
第18条 对使用进行一、二、三批项目贷款和日本政府二批项目贷款采购的施工机械，其中施工机械的资金偿还，由负责偿还单位同外资办协商确定还本付息的期限和办法。原则规定：从一九九一年开始偿还，铁路工程总公司经租站管理的设备，偿还期不超过十年；铁路局、工程局管理的设备，一般偿还期可考虑十至十五年；确有困难的单位，经部批准偿还期不得迟于外国贷款的偿还期。勘测设计装备的资金偿还办法，另行研究确定后试行。
第19条 本办法自公布之日起试行，解释权属部外资办。