北京市人民政府


《北京市城市规划条例》行政处罚办法


北京市人民政府令
　（第４４号）　


　　现发布《〈北京市城市规划条例〉行政处罚办法》，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　刘淇
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年十一月二日


第一条 根据《北京市城市规划条例》（以下简称《条例》），制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内进行违法建设的，由城市规划行政主管部门依照《条例》和本办法给予行政处罚。
第三条 本办法所称违法建设，是指未依法取得建设用地规划许可证或者临时用地规划许可证和建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证，或者违反规划许可证件的规定进行的建设，包括：
（一）违反《条例》第二十八条规定，未取得或者以欺骗手段骗取建设用地规划许可证的。
（二）违反《条例》第二十九条规定，擅自变更建设用地规划许可证规定事项，改变用地性质、位置和界限的。
（三）违反《条例》第三十二条规定，未取得或者以欺骗手段骗取建设工程规划许可证的；擅自变更建设工程规划许可证规定事项，改变批准的图纸、文件的。
（四）违反《条例》第三十三条规定，占用道路、广场、绿地、高压输电线走廊和压占地下管线进行建设的。
（五）违反《条例》第三十四条规定，未经批准开矿采石、挖砂取土、掘坑填塘等改变地形地貌，破坏城市环境，影响城市规划实施的。
（六）违反《条例》第三十六条规定，未取得或者以欺骗手段骗取临时用地规划许可证的；违反临时用地规划许可证规定事项，擅自变更用地性质、位置、界限的；逾期不退回临时用地的。
（七）违反《条例》第三十六条规定，未取得或者以欺骗手段骗取临时建设工程规划许可证的；擅自变更临时建设工程规划许可证规定事项，改变批准的图纸、文件的；擅自改变临时建设工程使用性质的；将临时建设工程建成永久性、半永久性建设工程的；逾期不拆除临时建设工程的
。
（八）违反《条例》第三十九条规定未经验线合格的。
第四条 建设单位代征公共用地，不按规定拆除公共用地范围内的建筑物、构筑物或者其他设施的，按违法建设处理。
第五条 违法建设一经发现，城市规划行政主管部门应当责令立即停止施工。对继续施工的，城市规划行政主管部门有权对继续施工的建设工程及工程设备和建筑材料予以查封，并可在作出处罚决定前暂停核发该违法建设单位的其他规划许可证件。
第六条 违法建设严重影响城市规划的，责令限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，并可视其执行情况处以罚款；影响城市规划，尚可采取改正措施的，按照市人民政府规定的程序和权限规定，责令限期改正，并处以罚款。罚款按下列规定执行：
（一）违法建筑房屋的，按每平方米建筑面积300元至3000元处以罚款；其他违法建设，处工程造价1倍的罚款。
（二）未取得建设用地规划许可证件或者违反建设用地规划许可证件规定的，按违法用地面积每平方米100元至1000元处以罚款。
第七条 违反城市规划管理规定，开采矿石、挖砂取土、掘坑填塘等改变地形地貌，破坏城市环境，影响城市规划实施的，视情节轻重，对责任单位或者个人按损害面积每平方米5元至15元处以罚款，并责令其恢复原状。
第八条 对违法建筑物、构筑物和其他设施予以拆除或者没收处罚的，其相应的违法用地由市或者区、县人民政府处理。
第九条 对违法建设负有责任的工程设计单位，处3万元以上10万元以下罚款。
违法建设的施工单位对未取得建设工程规划许可证的工程进行施工的，对施工单位处5万元以上10万元以下罚款。
对违反本办法规定的工程设计单位和施工单位，自违法行为被查处之日起6个月至2年内不得在本市承揽业务。
第十条 城市规划行政主管部门不执行《关于核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证权限的规定》，超越审批权限核发规划许可证件的，许可证件无效。越权审批单位的主管人员和直接责任人，应当给予行政处分。越权批准的建设，按违法建设处理。
第十一条 城市规划行政主管部门的监督检查人员必须忠于职守，秉公执法。对成绩显著的，由城市规划行政主管部门给予表彰和奖励；对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，视情节和后果，给予行政处分。
第十二条 本办法自发布之日起施行。市人民政府1993年4月6日发布、1997年12月31日修改的《违反〈北京市城市规划条例〉行政处罚办法》同时废止。



1999年11月2日
孙彩虹 上海政法学院 副教授


关键词: 民事诉讼/行政附属问题/民事附属行政诉讼制度/分析
内容提要: 民事诉讼中行政附属问题的最显著特征是行政争议与民事争议的交织存在。这种交织常常会影响民事案件的正常审理。仅仅依靠民事诉讼或行政诉讼中任何一种诉讼程序都难以化解民事诉讼中对行政附属问题审理时的矛盾与冲突。我国可以建立民事附属行政诉讼制度，在民事案件的审查过程中对于关涉民事裁判的行政行为的合法性一并进行审理并做出裁决。这一制度具有合理性与可行性。


在我国司法实践中，经常会出现民事争议与行政争议相互交叉重叠的案件，特别是民事诉讼中出现行政附属问题的案件，由于现行法律与司法解释对此类案件如何审理尚无一个十分明确具体的规定，导致司法实务中各地法院的做法极不统一，理论界对此也见仁见智。而从民事诉讼与行政诉讼之间的协调角度考虑，民事附属行政诉讼制度对于解决民事诉讼中的行政附属问题是比较理想的制度选择，即可防止判决效力之间的冲突、提高诉讼效率，又可防止问题处理的复杂化。

一、民事诉讼中的行政附属问题

（一）民事诉讼中行政附属问题的概念和特征

附属问题概念源于王名扬先生专著《法国行政法》，意指一个案件本身的判决依赖于另一个问题，后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但决定判决的内容，称为附属问题。民事诉讼中的行政附属问题，是指民事争议案件的审理和解决是以与之相关的行政行为的正确认定为前提，该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的或者争议的民事法律关系，但它决定着民事案件的性质或裁判结果。[1]可见，民事诉讼中的行政附属问题实际上是以审理民事纠纷的民事诉讼为主，但在审理民事纠纷的过程中附带涉及到相关的行政争议，而该行政争议的处理结果又是该案件民事争议裁判的前提和基础，所以也可把这种诉讼形式称为关联诉讼。可见，这类案件当事人诉讼的目的往往是要解决民事争议，行政主体与行政行为相对方的纠纷并非案件主要焦点。

在司法实践中，此类案件具有以下特点：首先，诉讼是由民事纠纷而非行政行为引起；其次，法院最终对该民事纠纷的处理一定程度上依赖于行政行为是否合法这一前提，即如果不解决行政行为合法性问题，民事审判则很难进行；再次，当事人对民事诉讼中的行政决定有异议，并且在民事诉讼中提出；最后，行政争议对于民事争议来说，具有一定的独立性，意指即使不存在民事争议，当事人对行政决定不服的，也可以单独寻求行政救济，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

可见，民事诉讼中行政附属问题的最显著特征是行政争议与民事争议的交织存在。这种交织在司法实践中往往表现在民事争议与行政争议双轨并行，但无论民事争议是由于行政决定而引起还是因行政决定的介入使民事争议变得更加复杂，都使法院在审理民事纠纷的同时还要审理行政行为。另外，在民事诉讼中出现的行政决定，有很多都是可以作为核心证据出现的，法院对其认定与否，直接左右着案件的判决结果。

（二）构成民事诉讼行政附属问题的条件

事实上，司法实践中出现行政争议与民事争议的交织是常有的现象，但是不是一旦出现交织就一定构成民事诉讼中的行政附属问题呢？这还要取决于二者的关联度。对于民事诉讼中的行政附属问题，民事争议与行政争议必须有紧密的关联性。判断行政争议与民事争议的关联性要从以下几方面着手：第一，在民事争议中出现的行政行为是否构成民事诉讼审判的前提，这是构成民事诉讼行政附属问题的首要条件。而要构成民事审判的前提，行政行为必须属于作为的行政决定。因为行政不作为没有明确的意思表示，所以也就不可能涉及到对民事权利义务的处理。因此，不作为的行政决定通常不会构成与民事纠纷的交织。第二，作为附属问题出现的行政决定在民事诉讼中的证据能力的关联性。作为证据能力的“关联性”是指作为证据，必须在逻辑上与案件中的待证事实存在必然的、客观的联系。[2]那么要具有关联性，该行政行为必须对存在争议的民事法律关系作出一个先决的处理决定，而该处理决定在民事诉讼中不仅可以公文书证的形式出现，且能对民事争议的案件事实起到实质性的证明作用。第三，民事诉讼中的诉讼请求与行政处理决定之间的关联性。作为民事诉讼附属问题的行政行为与民事诉讼中诉讼请求的内容必须具有内在的关联性，这种关联性体现在虽基于不同性质的请求，但均发自于同一法律事实，即行政机关对行政相对人要求确认的法律关系或法律事实同样也是属于民事诉讼中当事人双方提出的诉讼请求内容。当然，这种关联性并不代表完全的一致或重合。

二、民事诉讼中行政附属问题解决模式之选择

（一）现有的民事诉讼中行政附属问题解决模式合理性评析

随着我国城市化进程的加快，原本的民事纠纷会因行政权的介入而使问题变得复杂，当争讼的一方以行政行为作为抗辩理由时，民事纠纷与行政争议交织纠结在一起成为不可避免的事实，且这类案件呈逐年递增之势；加之我国相关制度的缺失，理论上没有统一的标准，造成司法实践中做法各异，使得处理民事诉讼中行政附属问题成为一个棘手的问题。那么，当前我国司法机关在处理相关案件时，有哪些可供选择的解决模式以及理论支撑呢？其合理性又如何？

在司法实践中，对于民事诉讼中出现的行政附属问题，处理方式有以下几种：一是在民事诉讼中把具体行政行为作为证据来对待，只审查其来源的真实性和形式的规范性，不审查其实质合法性。即，只要能证明作为证据的具体行政行为具有真实的来源以及具有符合法律要件的形式，那么从证据法的角度讲，该具体行政行为在民事诉讼中就具有了证据的客观性、合法性以及关联性，从而具有证明力，故而法院将其作为定案依据就顺理成章。但是，具体行政行为虽具有效力先定性的特点，并说明具体行政行为都是合法有效的，一旦据以定案的具体行政行为被依法撤销，法院的裁判就成了无源之水、无本之木，进而影响到司法的公正与权威。二是当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，民事庭与行政庭互不干涉“内政”，各自独自审理。但是由于民事诉讼和行政诉讼在适用原则、证据制度以及审判程序上的诸多区别，导致裁判结果会大相径庭甚至相互矛盾。三是中止民事诉讼，建议当事人另行提起行政诉讼，待有结果后再恢复民事诉讼。这虽然便于区分案件性质，较好地保证民事裁判的准确性，但缺陷也是非常明显的。由于实践中一些当事人对行政诉讼并不十分了解，导致不敢与行政机关对簿公堂，造成当事人不敢诉讼而非不愿诉讼的结果。若就此而终止民事案件的审理，那么当事人的民事权利该如何保护？四是回避民事诉讼中具体行政行为的合法性审查问题，径行运用民事法律规范裁判案件。其理由是，行政纠纷不属于民事主管范围，如果对行政行为的合法性进行审理即构成司法权对行政权的过度干预。其实这样做最大的好处在于可防止矛盾裁判的发生，但该种方案并没有使纠纷得到实际的解决，故也不足取。

针对以上种种弊端，为了寻求理论上的突破，有学者提出了“直接移送制度”，[3]即先中止民事诉讼，由民事审判庭将本案涉及到的行政纠纷直接移送本院行政审判庭进行处理，待行政审判庭处理完毕后再由其依据行政裁判审理民事纠纷。当然“直接移送制度”的确有其合理的一面，因为行政审判庭本来就是审查具体行政行为合法性的法定机构，当民事诉讼中涉及有行政附属问题时，由行政审判庭对该行政行为是否合法作出裁判，既符合民事主管的规定，同时也可避免行政诉讼和民事诉讼并轨进行而出现矛盾判决的发生，另外对当事人来讲还可省去起诉程序之累赘。但是从诉权理论上分析，该设计却违反了“不告不理”的原则，在当事人没有行使行政诉权的前提下，行政审判庭接受移送并进行审理，依据何在？因此，“直接移送制度”存在不尊重当事人自由行使行政诉权的嫌疑。

由于上述理论存在难以克服的窘境，又有学者提出了“行政主体作证制度”。[4]行政主体作证制度意指在民事诉讼中对附属的行政问题进行程序性审查和判断，审查的对象是民事争议中涉及行政机关作出的具体行政行为，审查的性质属于民事诉讼中的事实认定，审查的形式属于民事诉讼中的证据审查。此时行政机关不是以诉讼当事人或第三人的身份而是以证人的身份出现，其任务是对具体的行政行为从法律层面和事实角度进行“证明”，以达到“释明”的目的。作证采用出庭作证方式，法庭首先要求行政机关就其所作出的具体行政行为的事实依据进行连贯性陈述，然后再接受审判人员和诉讼当事人的发问。通过行政机关的出庭作证，实现审判机关对附属行政行为的合法性进行审查和正确判断的目的。诚然，“行政主体作证制度”的设计似乎更符合诉讼效益的要求，既能避免因分开审理而导致矛盾判决的出现，也可免于陷入直接移送案件而于法无据的困境。但“行政主体作证制度”就是最理想的制度安排吗？非也!首先，在诉讼中行政行为本身在一定意义上就是民事争议发生的相关事实之一，其合法性仍是需要运用证据加以证明的待证事实，因此，它是证明对象而不是证据本身，而用一个待证事实去证明另一个待证事实本身就是荒谬的。其次，从证据的法定分类来看，由于行政主体在民事诉讼中不是当事人，因此，其证据种类就不属于“当事人陈述”。那么行政机关是不是证人呢？根据我国诉讼法的有关规定，只有知道案件情况的人才有作证的义务。证人陈述的内容一般是自己感知的事实，但是不包括对事实的判断，证人不得对这些事实进行主观上的评价。那么，行政主体出庭作证必然是要证明其作出的行政行为是符合事实的、有法律依据的公正执法，而对某种行为是否合法的判断恰恰是法庭而非证人的职责。因此，行政主体当庭作证也不是证人证言。

（二）构建民事附属行政诉讼制度的理论设想

从上文分析可见，目前审判实务中及理论设计中的几种具体解决模式都存在制度上与理论上难以突破的局限，而仅仅依靠民事诉讼或行政诉讼中任何一种诉讼程序都难以化解民事诉讼中对行政附属问题审理时的矛盾与冲突。实际上，不管是国内立法还是司法实践，都为我们创设一种新制度提供了法理支持和制度空间。我国《刑事诉讼法》中早已确立了刑事附带民事诉讼制度，这为建立我国行政附属民事诉讼制度提供了可供借鉴的立法及审判经验。毕竟同为附带诉讼，在产生原因、审判特点上还是具有相似之处的。对于解决被告人刑事责任的同时附带解决由于犯罪行为而导致被害人财产损失的案件只能建立刑事附带民事诉讼而不能是民事附带刑事诉讼，原因在于刑事案件涉及公民的生命权利和人身自由，对刑事案件的审理较之于民事案件来讲，适用的程序、证据制度和证明规则都有更为严格的要求，所以只能由专业的刑事法庭进行审理。而对于以民事争议为主，附带关联行政争议的案件来说，由于其所涉及的民事权益更重要，故可建立民事附属行政诉讼制度。民事附属行政诉讼是指在民事案件的审理过程中对于关涉民事裁判的行政行为的合法性可以通过民事诉讼一并进行审理并做出裁决的诉讼制度。需要明确的是，审判机关对行政行为的合法性审查并非是该案件所要解决的主要矛盾，但却构成民事裁判的前提。其实，民事附属行政诉讼并非是个标新立异的命题，之前就有学者指出，鉴于民事争议与行政争议在处理上难以割裂的关系，“民事诉讼可以附带行政诉讼”，这更“符合诉讼经济的要求”。[5]

虽然同为关联诉讼，但民事附属行政诉讼制度与刑事附带民事诉讼和行政附带民事诉讼都是有区别的。首先，不管是刑事诉讼附带的民事诉讼，还是行政诉讼中附带的民事诉讼，作为附带部分的责任性质，其实都是因同一主体的同一行为而造成的侵害，从而形成了两种法律责任的竞合，并且这两种法律责任的处理没有先后顺序的限制，任何一个诉讼的处理都不构成对另外一个诉讼的先决问题。这就是所谓的附带诉讼本身的“可分离性”。但是，民事附属行政诉讼中的行政问题则成为民事审判的前提，即不解决行政行为合法性的问题，民事审判就无法进行。可见，这里的民事诉讼与附带的行政诉讼二者具有“不可分离性”。为了区别与刑事附带民事诉讼和行政附带民事诉讼，在此我们应该称之为“民事附属行政诉讼”。

三、民事附属行政诉讼制度合理性与可行性之分析

（一）合理性分析

现代社会是依法控权和依法管理相结合的法治社会。各种国家权力只能在各自固有的轨道上运行而不能逾越法律规定的边界，行政权和审判权依法分别由行政机关和司法机关各自行使。但权力的各自行使并不否定权力之间的相互制衡。随着现代法治的演进，法律规定的权力边界也有相互延伸与交叉之状，行政机关被赋予越来越多的纠纷裁判权，如行政复议、行政仲裁、行政裁决行为等，行政权力的触角已逐步深入到司法领域，出现了越来越多的“准司法行为”。反过来，司法权对行政权的监督制约功能也有了前所未有的发展，通过行政诉讼实现司法权对行政机关行政行为的合法性进行审查，纠正专横、任性、滥用自由裁量权的行政行为，以保护公民、法人或其他组织的合法权益。这即为世界各国为敦促行政权的良性运行而赋予司法机关的“干预”权。

也许有人会质疑，这仅能说明法院可以通过行政审判行使对行政权的合法“干预”，而根据我国主管制度的规定，民事审判权与行政审判权是有明显的权限划分的。其实，根据审判权限划分与协调的基本原理，民事审判权与行政审判权并非水火不容的冤家，民事审判庭与行政审判庭的“互不干涉”也是人为制造的隔阂。首先，从我国行政审判庭产生的历史看，1982年《民事诉讼法》（试行）规定法院审理行政案件适用该法。一些地方法院就开始由民庭或经济庭受理行政诉讼案件。到了1987年，各地法院根据最高人民法院的通知才陆续成立了行政审判庭。[6]可见民事审判庭受理行政诉讼的案件在我国是有先例的。其次，我国法院的法庭设置与管理制度近年也饱受诟病。由于案件按庭室来分配，导致全国许多基层法院，都存在着民事、行政、刑事各庭受理案件严重不均衡的现象，民庭法官忙得不亦乐乎，而行政庭一年也只两三起案件，刑庭几十起案件，因此许多基层法院都允许行政庭、刑庭、审监庭办理一审民事、经济案件。照此说来，不也混淆了审判权限的分工了吗？而2007年，贵阳中院成立了一个跨诉讼法的环境保护审判庭，凡涉及排污侵权、损害赔偿和其他环境诉讼的民事、行政、刑事案件均由该庭受理，学界立即给予了肯定。[7]这种获得最高法院大力支持的理论，[8]为何不能为民事法庭受理行政案件提供来自学术上和实践中的正当性呢？纵观全球，有法官的专业分工而无法院内部机构的专业分工，这也是各国法院的普遍现象。比如在美国，没有按案件的性质分设审判庭，而是习惯上哪一位法官擅长审理哪一类案件就有所专攻。最后，《民事诉讼法》中所规定的诉讼并不都是民商法上的纠纷，如“选民资格案件”就不是民商法上的诉讼，其对应的实体法是《选举法》，显然不属于民事争议的事项，实际上属于宪法、行政法的诉讼。因此，民事附属行政诉讼制度既不与现行法院主管权限的划分标准相悖，也有利于避免将问题更加复杂化。既然刑事审判庭可以附带行使民事审判权，行政审判庭也可以附带行使民事审判权，我们当然有理由认为，民事审判庭也可以附带行使行政审判权。

（二）可行性分析