安徽省人民政府


安徽省《道路交通事故处理办法》实施细则

安徽省人民政府

令第67号



　　《安徽省＜道路交通事故处理办法＞实施细则》已经１９９５年１０月４日省人民政府第７８次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　回良玉
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九五年十月二十六日





第一条 根据国务院颁布的《道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》），结合本省实际，制定本细则。
第二条 凡在本省行政区域内发生的道路交通事故（以下简称效能事故），均应依照《办法》和本细则处理。
第三条 各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关，其所属的公安交通管理机构具体负责交通事故的处理工作。
第四条 交通事故的当事人不得移动事故现场车辆、物体，改变事故现场。在确无外援的情况下，为抢救伤者和财物必须移动的需标明位置，并迅速报案。
第五条 公安效能管理机构接到交通事故报案后，应当立即派员赶赴现场。在勘查现场时，可设置警戒线；与交通事故现场勘查无关的人员和车辆，不得擅自进入警戒线。
第六条 公安交通管理机构根据《办法》规定需暂时扣留交通事故嫌疑车辆、车辆牌证和当事人的有关证伯的，应经所在市、县公安交通管理机构负责人批准。所扣车辆应及时鉴定，经鉴定排除嫌疑的，应立即归还。
不准扣留与交通事故责任认定无关的物品。
第七条 公安效能管理机构按照《办法》第十三条规定暂扣事故责任者车辆的期限至事故处理结案为止。结案后公安交通管理机构应当及时向车主发出领车通知，自领车通知送达之日起90日内，车辆仍未被领取的，按无主车辆处理。
在车辆被暂扣期间，交通事故责任者按规定预付交通事故伤者抢救期间医疗费的，所扣车辆应立即归还。
第八条 参加保险的车辆发生交通事故，造成人身伤害，投保方无力支付抢救医疗费用的，可以提出书面申请，经公安交通管理机构核实后，承保肇事车辆的保险机构应按规定先行预付。
第九条 公安交通管理机构对当事人交通事故的责任认定，应当在公安部《道路交通处理程序规定》规定的时间内作出，并以书面形式通知当事人。
当事人对交通事故责任认定不服的，可以按照《办法》第二十二条的规定申请重新认定。
第十条 对造成交通事故尚不够刑事处罚的责任者，除按其造成交通事故的后果，依照《办法》第二十四条的规定给予处罚外，对其造成交通事故的违章行为也应进行处罚，合并执行。
第十一条 机动车交通事故责作者根据所负的交通事故责任，扫下列规定承担相应的损害赔偿责任：
（一）负全部责任者，承担损害赔偿损失的100％；
（二）负主要责任者，承担损害赔偿损失的60％－80％；
（三）负同等责任者，各承担损害赔偿损失的50％；
（四）负次要责任者，承担损害赔偿损失的20％－40％。
第十二条 非机动车驾驶人员在执行职务或者从事劳务中违章肇事，有聘用、使用单位（含个体工商户）的，由单位承担损害赔偿责任。单位在赔偿损失后，可以向交通事故责任者追偿部分或全部费用。
非机动车交通事故责任者承担损害赔偿责任的标准，按照本细则第十一条规定执行。
第十三条 除《办法》规定的赔偿项目外，效能事故责任者还应按责承担下列费用：
（一）交通事故当事人的亲属参加事故处理期间所需伙食补助费，按照国家机关工作人员出差伙食补助标准计算。
（二）伤者出院后个人生活不能自理的，凭医疗单位证明、并经公安效能管理机构核准，给付其出院后的生活护理费，费用标准按照《办法》第三十七条的有关规定执行。
（三）交通事故现场所需施救费用，经案发地市、县公安交通管理机构核实后给付。
第十四条 对交通事故死亡人员中的无名尸体，公安交通管理机构应当在案发地报纸上刊登认领启事。认领启事刊登10日后仍无人认领的尸体，由公安交通管理机构予以处理。
刊登认领启事以及处理尸体等费用，由公安交通管理机构确定的交通事故责任人支付。
第十五条 交通事故损害赔偿的标准按照《办法》和本细则规定执行：
（一）残疾用具费：按照普及型器具的费用计算。其中代步工具车按每10年列换一辆计算费，计算至70周岁；70周岁以上的，按一辆计算费用。假肢及其更换的费用，从定残之月起，不满16周岁的未成年人，按每年更换一次计算费用；16周岁以上的，按3年更换一次计算费
用，计算至70周岁；70周岁以上的，按一次计算费用；累计给付最高不超过二十次。
（二）胎儿抚养费：在其出生后凭出生证或户籍管理部门证明给予支付；费用按照《办法》第三十七条规定的被抚养人生活费标准计算。
（三）生活补助费：按照省统计部门公布的上一年度城镇居民家庭人均生活费支出额计算。
（四）医疗费：根据医疗单位对当事人的交通事故创伤治疗医案所提供的医疗票据进行结算。重伤者结案后经法医鉴定需继续治疗的，凭县以上医疗单位列明的继续治疗项目和医疗费用估计计算。
（五）残疾者的生活补助费：根据伤残等级分为10个档次。伤残者符合两处伤残构成等级的，生活补助费可在最高伤残等级标准上提高5％；符合三处以上伤残构成等级的，提高10％；伤残等级赔偿最高不超过100％，伤残等级不提高。
第十六条 公安交通管理机构对交通事故造成的损害赔偿进行调解，当事人提出的就业、升学、户口、住房和债务等要求不在调解之列，当事人不得因此拒绝交通事故处理。
第十七条 交通事故伤者除抢救治疗外，必须在案发地县以上医疗单位治疗，需转院治疗的，必须经案发地市、县公安交通管理机构同意；转入康复性医疗机构治疗，其费用自理。
交通事故当事人对治疗、诊断有异议的，由公安交通管理机构指定的医疗单位或法医进行诊断、鉴定。
第十八条 当事人对交通事故损坏的车物设施等赔偿费用发生争议的，由公安交通管理机构组织有关专业人员进行评估定损；涉及保险车辆的，应当有保险机构参加。
交通事故当事人对依前款作出的评估定损有异议的，可以向上一级公安交通管理机构申请重新评估定损，或向人民法院提起诉讼。
交通事故损坏车辆定损后，车辆所有人可以造反厂家修复，任何单位、个人不得干预或强制其到指定的修理厂家修复。但车辆所有者改变车辆颜色、车型或不利于对车辆进行辨别的部件，需经车籍管理部门批准并向其备案。
评估定损费用由交通事故责任者承担，具体标准由省公安厅会同有关部门另行制定。
第十九条 当事人委托代理人申请交通事故责任重新认定、伤残重新评定或参加交通事故损害赔偿调解的，被代理人应向公安交通管理机构提交授权委托书。变更委托权限、解除委托代理，被代理人应当及时通知公安交通管理机构。
第二十条 对发生交通事故负有责任的实习驾驶员，被吊扣实习驾驶证12个月以下的，其实习转正期限顺延。
学习驾驶员在学习驾驶时违章肇事，其教练员应当负部分或者全部责任。
第二十一条 在追缉交通事故逃逸者或者抢救伤者和财产等紧急情况下，公安交通管理机构有权使用单位或个人的交通、通讯工具，对妨碍公安交通管理机构执行公务的单位和个人，按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 公安交通管理机构对查缉交通事故逃逸案件的有功人员给予奖励，奖励办法由省公安厅会同有关部门另行制定。
第二十三条 公安交通管理人员必须秉公执法，不得徇私舞弊，索贿受贿，枉法裁决。违者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 本细则所称的“逃逸”：指效能事故当事人为逃避法律追究和经济损害赔偿，未向公安机关报案而逃离现场的行为。弃车而逃、驾车而逃都视为逃逸。
第二十五条 本细则实施中的具体问题由省公安厅负责解释。
第二十六条 本细则自1996年1月1日起施行。



1995年10月26日
论我国抽象行政行为的可诉性

张红圈


　　摘 要 我国行政诉讼法立法之时，把抽象行政行为排除于行政诉讼受案范围之外。随着我国经济、政治领域改革的深刻变化，我国法制建设在不断地发展和完善。同时，公民法律意识日渐增强，政府依法行政水平逐步提高，具体行政行为的合法性审查得到强化的背景下，对政府的立法、执法水平提出了更高的要求，不仅要对具体行政行为进行司法审查，更要对作为具体行政行为依据的抽象行政行为进行司法监督。虽然我国建立了抽象行政行为的监督机制，但司法监督的缺位使我国抽象行政行为监督机制存在严重的不足。为了更好地保护公民的合法权益，应该将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围之中。
关键词 抽象行政行为；可诉性；诉讼范围
　　前 言
　　目前我国的行政诉讼受案范围还比较窄，这反映了我国行政权较强，而司法权相对薄弱的国情现状。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，进一步扩大行政诉讼受案范围。我国目前赋予行政机关能动地理解和执行法律的权力，其中也包括了制定抽象行政行为的权力，并且建立了抽象行政行为监督机制，但司法监督的缺位使我国抽象行政行为监督机制存在严重的不足和缺陷。将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围之中，弥补监督机制的不足和缺陷，刻不容缓。
　　一、抽象行政行为的概念与特征
　　抽象行政行为，可以从动态和静态两个方面进行考察分析。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家机关针对不特定定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等[1]。
　　抽象行政行为是具体行政行为的对称,由于它可以反复适用,且对象具有普遍性,故又有学者称之为普遍行政行为。抽象行政行为具有以下特征：
　　(一) 对象的普遍性
　　抽象行政行为以普遍的、不特定的的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。例如，行政机关制定行政规章，规章适用于所有符合规章要求的某一类人或某一类事。
　　(二) 效力的普遍性和持续性
　　首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且是用于以后将要发生的同类行为或事件[2]。
　　(三) 损害结果难以量化
　　抽象行政行为广泛的社会影响力决定了其行为一旦违法造成损害后果，就难以作出量上的统计和估计。
　　(四) 形式的多样性
　　抽象行政行为可以表现为制定行政法规、行政规章的行为，也可以表现为制定其他规范性文件的行为，或者行政机关在法定权限内，对法律、法规、规章所作的解释。在西方，则可以表现为委任立法行为或法定立法行为[3]。
　　(五) 准立法性。
　　抽象行政行为性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性、和强制性的法律特，并经过立项、起草、审查、决定、公布、备案等一些列程序。
　　二、我国抽象行政行为监督机制的现状
　　根据我国宪法、立法法和组织法的规定，对抽象行政行为的监督途径有三种。
　　（一）人民代表大会的监督
　　我国宪法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定对行政机关的行政活动进行监督的条款，从法律上建立了行政权力的监督机制和措施。根据我国宪法第67条第(六)、(七)项的规定：“全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规，决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议①。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第(十一)项规定:“县级以上 的地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。”第9条第(八)项规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇人民政府的不适当的决定命令②。”上述法律规定，在法学理论上可称为权力机关对国家行政机关所作出的抽象行政行为的立法监督，事实上也是对行政权力进行监督的法律依据[4]。
　　（二）行政机关的内部监督
　　首先，根据宪法第89条第(十三)、(十四)项的规定:“国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令③。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第(三)项规定:“县以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门不适当的命令，指示和下级人民政府的不适当的决定、命令④。”其次，备案审查和法规清理的监督。从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。再次，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。最后，行政复议中对部分抽象行政行为的审查[5]。《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”
　　（三）人民法院的间接诉讼监督
　　我国现有的抽象行政行为司法审查，具有间接性。首先，抽象行政行为的司法审查，在我国还没有明示的宪法依据，而只有默示的宪法依据。其次，抽象行政行为只是我国现有司法审查的间接对象。根据我国《行政诉讼法》，由人民法院对具体行政行为和抽象行政行为行使司法审查权。但是，我国公民、法人或者其他组织不能直接诉请人民法院对违法抽象行政行为的司法审查。抽象行政行为司法审查的这种间接性具体表现为对规章的“参照” [6]。对于这种司法审查的间接性，即“‘半司法审查’模式表明，抽象行政行为成为我国法院司法审查的间接控制对象”。
　　三、将抽象行政行为排除在我国行政诉讼受案范围之外的缺陷
　　（一）不利于人民法院进行司法监督
　　虽然《中华人民共和国行政诉讼法》认可具体行政行为的可诉性,法院可通过诉讼纠正错误的具体行政行为,但对错误的抽象行政行为却无可奈何。行政机关还会据此作出同样违法的具体行政行为。可见,一个错误违法的抽象行政行为的负面影响远大于具体行政行为。如果法院不能对地方政府出台的行政文件的合法性进行审查,就不能从根本上消除错误的具体行政行为产生的根源,将导致司法对行政的监督权不能充分发挥。
　　（二）相对人的合法权益难以得到真正有效保护
　　抽象行政行为的不可诉性使得其实际享有了“司法豁免权”,法院无权否定违法的抽象行政行为。这会助长行政机关的恣意性,甚至滥用职权,以权谋私制定损害公众的行政文件,而法院却不受理对抽象行政行为提起的诉讼,使得相对人无处寻求救济,这不利于保护相对人合法权益,也不符合我国“依法治国”方略的要求。
　　（三）违背了“司法高于行政”及“司法最终解决”的现代法治原则
　　在法制比较完备的国家,司法权是神圣的,行政权在不具备宪法上的豁免情形时,必须要受司法权的审查。“司法高于行政”以及“司法最终解决”已成为现代法治国家的一项重要原则。而我国现行的行政诉讼制度明显达不到此原则之要求,因为我国宪法并没有规定抽象行政行为的可诉性[7]。
　　四、我国抽象行政行为可诉性的可行性分析
　　从我国法治现状来看，已经具备将抽象行政行为纳入诉讼范围的条件。经过十多年的行政审判实践，人民法院已经积累了审查和处理违法抽象行政行为的经验和力量，修改《行政诉讼法》，扩大受案范围不仅是行政法治的需要，也具备了现实基础。在维持现行法律有关权力机关监督抽象行政行为的前提下，同时赋予人民法院对违法抽象行政行为的审查和处理权，是必要和可行的。抽象行政行为具有可诉性不仅具有社会文化的和制度层面的可行性，也具有操作技术方面的可行性。
　　(一) 已经形成完善司法审查制度的法律文化
　　一国的法治必须根植于更大范围内的文化之中，形成了人们对于法治的普遍认识、习惯以及思维方式。在对一国的法律制度进行改造时，必须考虑其生存的法文化环境，乃至整个国家的文化传统。只有这样，移植的法律制度才能获得其应有的生命力，才能发挥人民期望中的功能。
　　“天人合一”的宇宙观和追求和谐的政治理念造就了中国法律上独特的“集体主义”精神，或称“集体本位”，即法律的社会职能是从维护社会团体的整体利益和秩序出发，来考虑个人的地位、责任、权利和义务。进一步说，通过对个人的制约来维护某种社会团体的利益和秩序。在这里，个人的独立人格没有得到确立，个人的价值没有得到肯定，个人是作为手段而不是作为目的存在。个人的权利、自由被忽视，个人的主动精神被淹没。总之，个人只不过是宗法网络上的一个结[8]。”在法律的天平中间，权利的指针总是倒向社会团体(或整体)，义务的祛码总是落在个人一方。如此的法律文化，造就了我国历史上向来不许“民告官”的传统。新中国成立以后的很长时间里，法制同样没有得到重视甚至遭到了毁灭性摧残。对于行政机关行为的控制主要依靠的是党组织的教化，领导人的个人魅力和自律。这种制度上的缺陷导致了严重的官员腐败问题。而法治理论则让我们明白了制度约束的重要性，行政权力必须受到制约。改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制开始提出并着力建设以来，我国十分关注法治的建设，培养公民的法治观念和权利意识，要求行政机关的工作人员具有公仆意识，国家对于法律的重视度在历史上是空前的。随着我国对外交往的加深，很多国外的法律制度或被我国立法所借鉴，或因我国加入一定的组织而自动适用。法治的观念由此深入人心。抽象行政行为作为行政权力的行使方式，应当受到全面的监督，其中司法监督尤为重要[9]。
　　(二) 宪政体制也能容纳司法审查制度的完善
　　总体而言，我国的宪政文明建设需要完善抽象行政行为的司法审查，而且我国现行的宪政体制也能容纳司法审查制度的完善。实际上，对抽象行政行为进行司法审查，在我国现行的宪政体制下具有法律依据。
　　宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力。它的法律地位高于其他一切法律法规等规范性文件，是制定其他一切法律法规等规范性文件的基础和依据。我国现行宪法第2条第1款、第3款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这在根本法中规定了一切权力源于人民，属于人民，人民是国家的主人，自然拥有管理国家事务等权力。对此，宪法也提供了相关的保障，在第41条中规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”就“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”而言，显然包括立法机关、行政机关和司法机关，对行政机关来说，“违法失职行为”并非特指具体行政行为，应该也包括抽象行政行为，也就是行政诉讼法第12条规定为人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起诉讼的事项的第2款“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。值得引起注意的是，《中华人民共和国行政诉讼法》在第1条明确表明“根据宪法制定本法” [10]。现行的行政诉讼法，只规定了可以对有关具体行政行为进行司法审查，而没有规定对抽象行政行为的司法审查，实际上缩小了公民所应拥有的宪法权利，有悖于宪法的理念，与宪法的原则和精神相冲突。
而我国现行宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党、各团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权[11]。”因此，行政机关的一切行政行为包括抽象行政行为都必须维护社会主义法制的统一和尊严，违法的抽象行政行为必须由有权的机关予以追究。
　　现行宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。宪法的上述规定表明，人民法院作为国家的审判机关所行使的审判权是应独立于行政机关的行政权，且不受行政机关的干涉。再结合第41条第2款“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”司法机关是通过严格的法律程序来贯彻执行法律，从而判断个人、组织和国家的行为是否合法(合法最终也必须合宪，违法也可视为“间接违宪”，裁断民众之间及民众与国家之间的纷争，并为合法权利受到侵害的一方提供法律(同样也应当包括宪法)救济[12]。司法是保证受到侵犯的人民的权利得到救济的最后一道屏障，是保证各种法律得以正确实施的最后一道防线，是实现、维护和争取社会正义的最后阵地。
　　特别是《中华人民共和国宪法修正案》第13条增加的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，为我国法制道路指明了发展方向。“在现代法治社会中，司法则构成了市民的权力基础。因为在宪法面前，公民个人面对国家权力获得自身权利正当性的惟一途径就是司法的保护。司法使得公民个人具有与立法机关、行政机关对抗合宪性、合法性的现实的法律权能，如果公民个人不能穷尽司法救济手段，这就意味着国家权力在合宪性、合法性面前享有特权[13]。”一个国家的可诉范围在很大程度上反映了该国的法治程度和状况。我国的民主政治要发展，法治社会要形成，必须司法要有权威和能够真正地发挥作用，关键在于是否有真正意义上的司法审查。
　　目前，我国宪法不是法院司法审查的直接依据和具体依据，但它“应该是也必须是司法审查的最高依据与最终依据”。对抽象行政行为进行司法审查，其实质是通过司法权对行政权的制约达到对行政权的控制，从而规范行政权的运作和行使，进而保障公民、法人和其他组织的宪法权利。这是宪政精神的体现，也是世界各国宪政的经验总结。司法审查在我国的真正实现，关键在于司法机关能够对抽象行政行为进行审查。这有两点重要意义，一方面是公民基本人权的实现获得了更加可靠的司法保障，另一方面是建立在社会主义法治原则基础之上的司法审查制度，通过法院行使司法审查权来捍卫宪法和法律的权威，从而能够保证行政权的规范运行，给国家行政机关依法行政提供了制度上的保证。
　　(三) 司法监督的优越性